RECESION I CINCO ESPECIALISTAS ANALIZAN LOS PERIODOS MAS CRITICOS DEL URUGUAY MODERNO

Crisis actual no es la más grave pero no hay consenso en señalar la peor

Algunos analistas consideran que la actividad económica sufrió las peores caídas a fines del siglo XIX y en la primera mitad del siglo XX

Al completar el cuarto año consecutivo de contracción del PBI y con perspectivas de continuar esta tendencia en 2003, ECONOMIA & MERCADO entrevistó a cinco especialistas en economía, historia económica y ciencia política para evaluar si la gravedad de la recesión actual es mayor o no a las peores crisis económicas que ha vivido el Uruguay a partir de los años setenta del siglo XIX. Los entrevistados, Cr. Juan Eduardo Azzini, ex ministro de Hacienda en 1959-62, Dr. Luis Bértola, profesor del Programa de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR, Cr. Mario Buchelli, ex director del Banco Central del Uruguay, Dr. Alvaro Diez de Medina, ex embajador uruguayo en Estados Unidos, y el Mag. Adolfo Garcé, docente e investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR, coincidieron en que, por distintas razones, la crisis comenzada en 1999 no es la peor que ha soportado nuestro país.

Azzini: Todas las crisis son distintas y la actual no es la peor

Al repasar las grandes crisis económicas del Uruguay moderno, se destaca la de 1890 causada por la especulación bancaria e inmobiliaria de Emilio Reus. Como consecuencia de esta crisis se decretó el curso forzoso y la inconversión. Estas medidas llevaron a la quiebra a más de un millar de empresas grandes que, a su vez, arrastraron a otras más pequeñas, provocando desempleo, reducción de sueldos y pasividades, algunas huelgas, hambre y, lo que puede sorprendernos, emigración.

Las consecuencias de la caída de la Bolsa de Nueva York en 1929 se sintieron en Uruguay luego de la euforia del Año del Centenario y duraron hasta 1936. En esa época se adopta el contralor de cambios administrado por el BROU y se registran tres hechos de importancia: la caída del valor del peso uruguayo, la expansión fiduciaria y crediticia y el desequilibrio de la balanza de pagos. Los funcionarios públicos que eran unos 30.000 en 1930 aumentaron a 58.000 en 1936. Esta crisis distorsionó los precios relativos, hizo caer la demanda, crecer el desempleo y detener el plan de obras públicas. Aquí dio comienzo el modelo económico rígido hacia dentro. También se produjo una moratoria de los pagos al exterior.

Por lo general, se menciona poco la crisis que empieza en 1954 y llega a su grado máximo en 1958. En ese período, comenzó la política dirigista al regularse el comercio exterior y adoptarse cambios múltiples, provocando la caída de las exportaciones y una gran desocupación. Desde entonces la inflación adquiere un carácter muy marcado en Uruguay. La gravedad de la situación determinó que la UTE tuviera que suspender sus pagos al exterior y, por consiguiente, se detuvo la construcción de la represa hidroeléctrica de Baygorria y otras obras públicas. El país arrastraba déficit presupuestales de diez años y los funcionarios públicos ya sumaban 170.000. En febrero de 1959, prácticamente no había fondos para pagar el presupuesto nacional

La crisis bancaria de 1965 fue consecuencia de la desarticulación de la economía a partir de 1963, según consta en la Memoria Anual del BROU de 1966. Se volvió al sistema de los cambios múltiples, lo que produjo la retención de los stocks de bienes exportables, especialmente la lana, para especular con el precio del dólar. El tipo de cambio estaba sobrevaluado, caían las reservas del BROU y había un fuerte endeudamiento exterior e interior a corto plazo. En ese clima enrarecido de 1963-64 se inserta una crisis bancaria que estalla en 1965. A diferencia de la situación actual, en donde está inmerso todo el sistema financiero, aquella crisis consistió principalmente en la quiebra del Banco Transatlántico, que arrastró a varios bancos menores. Sin embargo, el sistema financiero siguió operando.

El quiebre de la "tablita" en 1982 es consecuencia de que en 1977, al ser sustituido el ministro Végh Villegas, se modificó el manejo económico y aparecieron los preanuncios del tipo de cambio. Como se perdían reservas en cantidades asombrosas, aumentaba el déficit fiscal y desaparecían los flujos de capitales externos, en noviembre de 1982 el gobierno militar dispuso la libre flotación de la moneda a pesar de que hasta poco tiempo antes había aconsejado a la población a endeudarse en dólares. Luego de una devaluación superior al 100%, cayó el PBI, el empleo y el salario. El Estado tuvo que efectuar una compra de carteras para evitar la caída de varios bancos, mientras el endeudamiento externo había pasado de U$S 1.000 millones en 1976 a U$S 4.000 millones en 1982. La crisis se prolongó hasta 1984 próximo al retorno del régimen democrático.

Todas las crisis son distintas. Han pasado otras iguales o peores. Esta es distinta por haberse roto la cadena de pagos, por la importancia de los bancos "suspendidos" y porque los que continúan operando retraen lógicamente sus créditos a la espera de que mejore la situación. Además, se advierte un fuerte cambio de valores y la pérdida de la esperanza de la población. Aunque las soluciones —pese a que muchas de ellas no son aconsejables— todavía están por concretarse, es positiva la forma como se está trabajando en conjunto a nivel político, sindical y empresarial. Parecería que estamos viendo una pálida luz al final del túnel.

Bértola: La peor crisis sigue siendo la del período 1930-33

Uruguay ha tenido grandes crisis económicas con una frecuencia aproximada de veinte años, que coincide con el comportamiento cíclico de la economía argentina y, en parte, de la brasileña. Si bien no creo en los ciclos económicos como una determinante mecánica, aparentemente nuestra economía tiene ese rasgo esencial que no lo ha podido cambiar. Mientras las economías desarrolladas, que tenían un patrón de comportamiento cíclico similar, han pasado a alternar períodos de crecimiento rápido con otros de crecimiento más lento, Uruguay mantiene desde el último cuarto del siglo XIX un comportamiento económico de fuertes ondas expansivas y posteriores caídas dramáticas. Eso es muy negativo porque se pierde todo un proceso acumulativo de aprendizajes diversos.

Por ejemplo, en la crisis de 1913-16, de la que no somos muy conscientes porque se sigue pensando erróneamente que la Primera Guerra Mundial favoreció a nuestra economía, el PBI cayó un 23% y tardó quince años para retomar las cifras de 1912. La caída más dramática del PBI fue de 33% entre 1930 y 1933. Tuvieron que pasar diecisiete años para que se recuperasen los niveles de fines de los años veinte. Se produjo una nueva crisis en 1954-59, que fue distinta a todas las demás porque el producto sólo cayó 3%, pero demoró veintiún años para sobrepasar claramente las cifras del comienzo de ese período. En la crisis de la "tablita" (1981-84), el PBI se desplomó un 16% y transcurrieron once años antes de que se alcanzara el nivel de 1980.

La crisis actual, que aún no tocó fondo, es la peor de nuestra historia en cuanto a su duración. Mientras que nunca hubo más de tres o cuatro años de caída continuada del PBI, esta recesión va a entrar en su quinto año si se cumplen las previsiones oficiales. Es probable que se acumule una caída de 20%-25% del PBI en el período 1999-2003. A primera vista esta cifra es similar a la de la crisis de 1913 y no tan profunda como la de 1930, pero si corregimos por los años en que no hay recuperación, la cifra se acrecienta. De acuerdo con esa medida acumulada de PBI perdido con respecto al año base, la recesión actual ya supera en términos de gravedad a la de 1913 y le queda por derrotar a la de 1930 como la peor crisis. Por supuesto, este resultado es relativo porque las mediciones se realizan en base a reconstrucciones.

Una de las características comunes a la mayoría de los períodos críticos de la historia económica de Uruguay es que hace eclosión una crisis financiera, como la que estamos vivimos. Sin embargo, esta ha sido siempre la coronación de un proceso de crisis de estructura productiva y de inserción internacional porque producimos bienes primarios intensivos en recursos naturales y dependemos de las oscilaciones de sus precios en el mercado mundial. En 1890 al igual que en la actualidad, un período de gran empuje exportador, auge especulativo inmobiliario y expansión de la banca terminó en una depresión muy profunda y en el reconocimiento de que el Estado tenía que tomar a su cargo proyectos de inversión que los sectores empresariales no estaban dispuestos a tomar.

La crisis actual es básicamente productiva como también lo fue la de la década de los cincuenta, que derivó años más tarde en la quiebra del Banco Transatlántico. En esa época, los grupos económicos que participaron activamente en el proceso de sustitución de importaciones estaban vinculados a importantes bancos de plaza. Cuando empezó el estancamiento económico después de la Guerra de Corea, que coincidió con un gran proceso inflacionario, la actividad financiera era un intento de encontrar un nivel de actividad ficticio para un sector real de la economía que estaba absolutamente detenido. Fue una crisis financiera inscripta en una crisis productiva cuando había pocas actividades rentables tal como ha sucedido ahora en la articulación de los siglos XX y XXI.

En esta nueva globalización hemos vuelto a repetir los mismos errores de lo ocurrido durante más de cien años. "Desaprendimos" la lección de cómo enfrentar los problemas que traían aparejados los procesos de gran apertura internacional. Nos desprotegimos totalmente y no emprendimos los necesarios cambios en la estructura productiva en la última década, el Mercosur desaprovechó una oportunidad y ahora estamos pagando las consecuencias.

Buchelli: No se ideologizaron las salidas a la crisis

Al mirar en perspectiva las mayores recesiones de nuestra historia, se comprueba que no se ideologizaron las salidas sino que se trataron los problemas según cada situación, recurriéndose a las medidas consideradas más adecuadas. En las décadas del cincuenta y sesenta del siglo XIX, la política económica se adaptó a los requerimientos del momento cuando aumentaba tanto la demanda externa de materias primas como el ingreso de capitales extranjeros. En la Memoria que el Presidente Berro eleva a la Asamblea General en 1861 se dice: "... los principios proteccionistas sobre los que están basadas varias de sus disposiciones ni son ya de su época ni pueden tener aplicación particularmente en un país pastor y mercantil como el nuestro, rodeado de mercados competidores y con una legislación liberal. La protección entre nosotros nos ha dado resultados negativos...".

Sin embargo, al sobrevenir la crisis de 1873, que afectó la actividad económica interna y la balanza de pagos, la respuesta fue modificar la tarifa aduanera en 1875. El Uruguay liberal dio la espalda a la política antiproteccionista de Berro, gravándose las importaciones de bienes de consumo y liberándose el ingreso de materias primas.

La crisis de 1890 es quizás la más grave del Uruguay independiente. En 1887 los empresarios Reus y Casey fomentaron el desarrollo de amplias actividades, especialmente en los servicios. Se crearon trece bancos cuando antes sólo funcionaban cuatro. Se expandió el crédito y aumentó la actividad de la Bolsa, en donde se realizaban hasta tres o cuatro ruedas diarias. La especulación y el afán de ganancias se trasladó a la economía, salvo en el sector primario al reducirse las ventas de carne por el cierre del mercado brasileño y la escasa demanda de tasajo de parte de Cuba. Esa etapa expansiva terminó en 1890 con la quiebra de bancos y bancarrotas de empresas intermediarias, etc., produciéndose una caída muy fuerte en los niveles de actividad. Como ocurre hoy día, la cadena de pagos había desaparecido y el crédito no llegaba al campo. El mismo fenómeno se daba en el sector urbano. El Uruguay liberal tuvo que dar oportunidad otra vez a la acción estatal. En 1896 se creó el Banco de la República (BROU) al llegarse a un acuerdo entre el pensamiento liberal y la acción estatal. El capital se integró por partes iguales entre el sector privado y el público, manteniéndose la base del patrón oro.

En los años siguientes el BROU realizó una actividad eficiente, pero debió soportar otra de las graves crisis del país entre 1912 y 1915, cuando el PBI cayó más del 20%. La política expansiva del BROU llevó a que el encaje en oro cayera por debajo del 40% de la emisión en 1911. Se obtuvieron préstamos en el exterior, pero el encaje continuó cayendo y a fines de 1913 apenas superaba el 20% de la emisión. El 31 de julio de 1914 se abandonó el patrón oro, que era el último estandarte del Uruguay liberal. En realidad, los problemas del BROU estaban estrechamente vinculados a una profunda crisis de la economía.

Los acontecimientos ocurridos en Uruguay y América Latina en los años veinte tienen algo en común con la crisis de 1982-84. Los bancos de Estados Unidos prestaron con demasiada liberalidad durante los primeros años de aquella década. Uruguay recibió crédito y cobró préstamos que había efectuado durante la Primera Guerra Mundial. Existía una expansión crediticia y los niveles de actividad medidos por el PBI eran elevados, pero el déficit de la balanza de pagos se hizo notar en 1926-29 y el BROU se fue quedando sin reservas. Las existencias de moneda extranjera calculadas en moneda nacional eran de 1.1 millones de pesos en octubre de 1929 y de 655.000 pesos en diciembre del mismo año. Cuando el crac de 1929 Uruguay ya estaba en crisis. Se la enfrentó con medidas muy duras, pero eficaces (contralor de importaciones, control del ingreso de divisas, cambio múltiple, control del crédito, etc.), que son criticadas en la perspectiva histórica.

La crisis actual es muy severa, pero el país tiene reservas morales y espirituales que, como en otras épocas, con sacrificio le permitirán superar las dificultades. La salida de la crisis no es tarea sólo de economistas, y menos de la ortodoxia revestida de verdadera ciencia, pero "facilonga". Se necesita el pensamiento y el esfuerzo de todos. La ética no es una intrusa. Más aún constituye un ingrediente fundamental en la solución.

Diez de Medina: Esta crisis podría volverse la peor de todas

Es muy difícil comparar períodos críticos de la economía, entre otras razones porque los juicios, como en este caso, se formulan desde lo profundo de uno de ellos. La sola consideración de lo que una crisis significa en términos de destrucción de riqueza y cierre de oportunidades para quienes viven ese momento, basta para evidenciar lo difícil que es establecer comparaciones válidas.

Se pueden, sin embargo, destacar algunos aspectos comunes de estas inflexiones de la economía uruguaya.

Primero, la severa dependencia que las mismas tienen de factores externos. La crisis de 1868 fue, inocultablemente, una consecuencia del Viernes Negro de 1866, cuando dio quiebra una importante casa bancaria de Inglaterra, la de 1890 replicó la crisis argentina, la de 1930 fue un coletazo del crac de 1929, y la actual se inscribe en el efecto acumulado del llamado "efecto tequila", la crisis rusa, asiática y, nuevamente, argentina. En todos estos casos, la contracción de las economías condicionantes se vio acompañada por el cierre de mercados para nuestra producción, o la severa caída en el precio de los mismos.

Segundo, estas naturales determinantes de escala de la economía uruguaya en todas estas crisis afectaron a la sociedad en un contexto de severo endeudamiento. La emisión sin control de billetes por parte de la banca nacional a mediados del siglo XIX fue una práctica perniciosa, siempre alimentada por un Estado en guerra y dispendioso. No en vano la liquidación del Banco Mauá en 1869 se vio acompañado del infelizmente negociado Empréstito de 1871 o la liquidación del Banco Nacional en 1890 se hizo sobre la falsa idea de que un nuevo empréstito era posible. El país actuó, invariablemente, frente a la crisis guiado por el comportamiento de un mal padre de familia.

Tercero, las condicionantes de escala y el perfil de endeudamiento crónico jamás despertaron en las élites la necesidad de un proyecto complementario (o anti-cíclico), como no fuera la poco sofisticada sustitución de importaciones o la siempre expeditiva distribución socialmente orientada del gasto público; incluso este comportamiento se mostró impotente para enfrentar una crisis como la que, en 1920, golpeara al país con el fin de la Primera Guerra Mundial. La consecuencia de esta verdadera "prisión de la escala" de nuestra economía, es que las crisis tuvieron, en la mayor parte de los casos, componentes de aguda especulación, como fue el caso de la caída del Banco Nacional en 1890, o de los bancos Regional en 1964, Transatlántico en 1965 y, en cierta medida, Montevideo/TCB en 2002.

La actual crisis, finalmente, encuentra al país enfrentado a los mismos problemas —y, quizás, soluciones ya que el "Nuevo Banco Comercial" se parece demasiado al intento de Alcides Montero de reflotar el Banco Nacional— pero también a un contexto más adverso, en el que la apertura de las economías y el caleidoscópico sistema financiero internacional hace cada vez más difícil esconder las ineficiencias de escala. Tal vez eso explique el hecho de que llevemos más de cuatro años de recesión, y que nuestros índices de desempleo se aproximen al trágico 25% de Estados Unidos durante la Gran Depresión. Si la actual no fuera la más grave de nuestras crisis, nuestra obcecada persistencia en el curso trazado bien podría lograr el milagro de que termine por serlo.

Garcé: Los políticos son hoy más maduros, pero no lo suficiente

Desde el punto de vista económico, es decir, tomando como indicador la caída acumulada del PBI per capita, la crisis actual (1999-2002) es la peor en, por lo menos, siete décadas. Es mucho más grave que la de la "tablita" (1981-1984) y que la de mediados de la década de los cincuenta (1954-1959), y probablemente menos severa que las dos primeras crisis importantes registradas durante el siglo XX (1912-1915 y 1930-1933).

Un panorama un poco más alentador de la recesión actual aparece cuando se incorpora al análisis la dimensión política. En la coyuntura actual los distintos partidos han actuado con mayor madurez que durante los años previos al golpe de 1973. El contraste con los tiempos de la presidencia de Jorge Pacheco es muy revelador porque, grosso modo, teníamos los mismos actores en los mismos roles: el Partido Colorado en el gobierno, la izquierda en la oposición y el Partido Nacional en el centro. Afortunadamente, a diferencia de la era pachequista, del lado del gobierno no hay atisbos de autoritarismo. Un buen ejemplo del tacto con el que esta administración ha enfrentado los conflictos sociales más agudos es la combinación de serenidad y firmeza del ministro del Interior durante los motines en las cárceles. También se constata un claro aprendizaje en la izquierda: en el Encuentro Progresista/Frente Amplio no sólo no se verifican actitudes antisistémicas sino que predomina la idea de que el enrarecimiento del clima social favorece al statu quo. El Partido Nacional, por su parte, al menos hasta la ruptura de la coalición, había demostrado comprender claramente la gravedad de la situación. Desde luego, el alejamiento de los ministros nacionalistas abre un signo de interrogación respecto a los grados efectivos de "gobernabilidad" que los blancos habrán de ofrecer de ahora en adelante. En suma, cuando incorporamos al análisis el desempeño de los principales actores políticos y lo comparamos con la coyuntura anterior al golpe de Estado de 1973, verificamos un notorio aprendizaje. El sistema político funciona mejor: tenemos actores políticos más maduros y responsables que entonces.

Sin embargo, aunque el desempeño de los actores políticos es sensiblemente mejor que el registrado a fines de los años sesenta, sigue estando por debajo de las necesidades. Un ejemplo claro es la crisis del sistema financiero del primer semestre del 2002. Aquí el sistema político no fue capaz de visualizar a tiempo que sin un fuerte "blindaje" político, es decir, sin una gran coalición de partidos que incluyera a la oposición, no podría detenerse a tiempo la corrida bancaria. Obviamente, no era posible detener la hemorragia cuando el principal partido de oposición y por lo menos la mitad del Partido Nacional cuestionaban públicamente la idoneidad técnica del ministro de Economía. Si en marzo o abril el gobierno y la oposición hubieran sido capaces de entenderse (sobre la base de la sustitución del Cr. Bensión por un ministro que contara con el aval de todos los blancos y de los encuentristas), quizás el resultado habría sido distinto.

A diferencia de los años sesenta, en el Uruguay de hoy existen niveles relativamente bajos de enfrentamiento político: blancos y colorados cooperan más entre sí; la izquierda realiza una oposición más sensata y leal. Todo esto es positivo, pero no alcanza. La insólita gravedad de la situación exige mayores niveles de diálogo entre todos los partidos, y entre estos y la sociedad. Tenemos todavía más de dos años por delante hasta que se termine el mandato de este gobierno. Una buena manera de evitar que sean años perdidos es aprovechar el año 2003 para analizar a fondo, sin exclusiones políticas ni ideológicas, algunos de los temas que requieren grandes acuerdos nacionales. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: emergencia social (pobreza, desempleo, emigración), reactivación productiva, endeudamiento (externo e interno), inserción comercial, sistema tributario, administración pública, etc. Hasta ahora el diálogo entre los líderes políticos brilló por su ausencia. Esperemos que durante el año 2003 los principales actores políticos logren construir instancias de diálogo nacional. Sospecho que aquellos que no sintonicen con la demanda de unidad y diálogo que viene de la ciudadanía serán penalizados por el electorado en 2004.