Publicada en Economía & Mercado el lunes 12 de agosto

SEGUROS DE DEPOSITOS I LA MAYORIA SE HA CREADO EN MOMENTOS DE CRISIS ECONOMICO-FINANCIERA

Impedir la caída de una institución bancaria no es un fin en sí mismo

El rol de los fondos de garantía de depósitos consiste en respaldar al ahorrista en caso de que un banco caiga en insolvencia

La historia de los últimos años había generado en el inconsciente colectivo la idea de que el Estado uruguayo respaldaría a los depositantes, pues la actitud de los distintos gobiernos así lo corroboraba. Lamentablemente, los hechos recientes demostraron que el Estado no tenía dólares para respaldar a todo el mundo, afirmó el economista José Antonio Licandro, gerente del Area de Inversiones Económicas del Banco Central del Uruguay, quien junto con su colega Mario Bergara, director de la URSEC, dialogaron con ECONOMIA & MERCADO acerca de las posibilidades de establecer un fondo de garantías de depósitos en Uruguay. Los entrevistados están coordinando actualmente un ciclo de conferencias sobre "Banca y Finanzas" en la Universidad Católica del Uruguay.

--¿En qué consiste básicamente un fondo de garantía de depósitos (FGD)?

Mario Bergara -- Un FGD está considerado en la actualidad como uno de los componentes básicos de lo que se denomina "la red de seguridad" de los sistemas bancarios. Tan es así que más de setenta países cuentan con esquemas explícitos de FGD en nuestros días. En términos sintéticos, la "red de seguridad", cuyo fin último es contribuir al desarrollo sano y estable de la actividad financiera, se integra con elementos preventivos como la regulación prudencial y la supervisión, y con elementos "de terapia", que son, por ejemplo, el prestamista de última instancia para los problemas de liquidez y el FGD para los problemas de solvencia. Se busca, a través de estos componentes, generar incentivos adecuados para que los bancos y los depositantes no tomen riesgos excesivos y crear mecanismos de intervención con reglas de juego predeterminadas.

--¿Cuál es el rol de un FGD?

José Antonio Licandro -- Cada uno de estos componentes cumple un rol particular en la "red de seguridad", pero es imprescindible que, tal como lo hacen los distintos instrumentos en la orquesta sinfónica, todos sepan interpretar la partitura en equipo, lo que implica actuar con un alto grado de coordinación. En caso contrario, el resultado puede ser muy malo. El rol particular del FGD consiste en respaldar al ahorrista en caso que la institución bancaria caiga en insolvencia y no pueda responder por sus obligaciones. Este rol es fundamental, pues para que exista intermediación es necesario que los depositantes confíen en el banco o dispongan del FGD que los proteja. Como lo enseña la vasta experiencia internacional y --como los uruguayos hemos estado comprobando en los últimos meses-- cuando los ahorristas pierden esa confianza, los bancos tienden a desaparecer, poniendo en peligro dos cosas fundamentales para el buen funcionamiento de cualquier economía: la cadena de pagos y el crédito.

--En caso de insolvencia de un banco, ¿se pueden utilizar los FGD para reflotar a la institución, destinándolos a distintos proyectos que le permitan ser más eficiente, o son exclusivamente para devolver los depósitos a los ahorristas?

JAL -- Existen muchas maneras de garantizar un depósito. Una de ellas es reflotar la institución bancaria mediante una capitalización, lo que devuelve la viabilidad del banco y así cumple con su objetivo de salvaguardar a los depositantes. Esta solución implica mantener funcionando el banco. En las antípodas se encuentra la solución del cierre del banco, en cuyo caso el FGD no hace otra cosa que devolver a los ahorristas los depósitos asegurados y tomar a su cargo la liquidación de la empresa para resarcirse a sí mismo, participando en esta actividad con el resto de los acreedores. Entre estas dos soluciones extremas, existe una gama muy amplia de alternativas como la fusión con otra institución, la venta de partes del banco, etc.

Minimizar riesgos

--Si bien los fondos de garantía de depósitos tienden a disminuir el riesgo de las corridas, ¿no generan un trasiego de recursos hacia las instituciones bancarias menos solventes y más dispuestas a tomar riesgos exagerados en sus colocaciones, en perjuicio de las más serias y con mayor respaldo patrimonial?

JAL -- Lo que Ud. señala es estrictamente cierto, puesto que al sentirse protegidos, los ahorristas no tienen incentivos para reparar en la calidad del banco sino sólo en la tasa de interés que este les promete. Del mismo modo, los propios bancos también se ven incentivados a asumir mayores riesgos. Por esa razón es que deben desarrollarse diferentes mecanismos que minimicen ese tipo de comportamiento pues, en caso contrario, el remedio puede ser peor que la enfermedad. En este sentido, la teoría y la práctica internacional señalan con mucho énfasis que es necesario reforzar la regulación y la supervisión. Por eso decíamos al principio que la "red de seguridad" debe funcionar en equipo, tal como lo hace la orquesta sinfónica. Además, el propio FGD tiene mecanismos para mitigar la asunción de riesgos. Todos ellos se basan en el concepto del co-seguro. Ello implica que los propios asegurados tienen que cubrir parte del costo del siniestro, tal como sucede en el caso de los seguros de automóviles con el conocido deducible.

--Si se quisiera impedir la caída de un banco, ¿no supondría promover la ineficiencia del sistema?

MB -- Debe quedar claro que la función específica del FGD es proteger al ahorrista y que tiene como finalidad última el desarrollo sano y estable del sistema financiero, tal como señalamos al principio. Impedir la caída de un banco no puede ser un fin en sí mismo. Atendiendo a los tres principios que suelen guiar la mejor solución que tome el FGD, impedir la caída de un banco está dentro del menú de posibilidades, pero no es la única ni necesariamente debe ser la mejor. Sí es obvio que cuanto mayor sea el tamaño del banco, mayor es el incentivo a capitalizarlo (no a defender a los accionistas, quienes deben ser desplazados), puesto que su desaparición puede afectar la cadena de pagos, el normal funcionamiento del crédito y la probabilidad de contagio al resto del sistema. Sin embargo, existe un difícil balance de argumentos en estas circunstancias, puesto que vivir salvando bancos insolventes puede efectivamente promover la ineficiencia del sistema.

Costos del seguro

--¿No resultan estos seguros un costo adicional para el sistema bancario?

MB -- Primero que nada debemos recordar que todos los países tienen de hecho esquemas de seguros de depósito. Ningún gobierno es indiferente a las crisis financieras. Ello implica que los países que no disponen de mecanismos legislados tienen esquemas de seguro implícito, puesto que ante problemas concretos el Estado sale a hacerse cargo de las instituciones con problemas. Esa solución es de inferior calidad a la de un FGD explícito, al menos desde tres puntos de vista. Primero, al ser implícito es gratuito y general, lo que no contribuye a que depositantes y banqueros sean cuidadosos en sus decisiones. Segundo, al ser implícito no existe un fondo de recursos preexistente, lo que hace recaer sobre los contribuyentes todo el costo de la solución y puede comprometer la solvencia fiscal. Tercero, al no tener reglas de intervención predeterminadas, el juego político hace que las decisiones se demoren y, por lo tanto, el costo global del problema es cada vez mayor.

--¿Cuál es el costo aproximado de la prima de un FGD?

JAL -- Nótese que la experiencia internacional y nacional de crisis financieras muestra que el costo de las mismas se mide en decenas de puntos del PBI. Por otra parte, los capitales que se acumulan en los FGD suelen formarse durante largos períodos, justamente para no recargar demasiado los costos de la actividad. En la práctica internacional, las primas varían entre 0.1% y 1.0% anual del monto de los depósitos de cada banco. Ello significa que, por ejemplo, si todo el costo fuera trasladado al depositante, la tasa de interés que recibe se vería reducido en esas mismas cifras, lo que no luce como un impedimento significativo. En los hechos, según las condiciones de los mercados financieros, esa carga se distribuye entre depositantes, bancos y deudores. Además, puede considerarse que la instalación de un FGD contribuye a disminuir el riesgo global del sistema, favoreciendo a todos los agentes en cuestión.

--¿Cómo se distribuyen los costos de un FGD?

JAL -- Como se desprende de lo anterior, lo mejor es que los costos del FGD se distribuyan entre los agentes que participan en el mercado, ajustando los aportes según el riesgo que cada institución asume. Sin embargo, cuando los recursos acumulados son insuficientes, generalmente el Estado puede asistir financieramente al FGD a los efectos, lo que no significa necesariamente un subsidio si esos recursos se proveen bajo la forma de un préstamo. Incluso, en algunos países con FGD explícitos la estrategia consiste en tener un fondo relativamente bajo, pero en caso de necesidad de asistencia el FGD tiene la potestad de cobrarle primas para resarcirse de lo invertido. Esto es lo que se conoce en la jerga de los FGD como primas de seguro ex post.

--Si la prima que debe aportar al fondo de garantía de depósitos varía de acuerdo con el riesgo que tome cada banco. ¿Quién evalúa el riesgo asumido por cada institución bancaria: el Banco Central, la empresa administradora del fondo o una calificadora de riesgo?

MB -- Lo correcto es que sea el FGD, pues es quien tiene la responsabilidad de actuar en caso de que sea necesario invertir recursos en una institución. Sin embargo, como es la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera (SIIF) del BCU la responsable de regular y supervisar, es muy importante que ambas instituciones tengan contactos fluidos pues los requerimientos de información para evaluar los riesgos que necesita el FGD deben ser provistos por aquélla. Nuevamente, el trabajo de equipo es lo importante, pues si se logra una buena coordinación, se evita la duplicación de tareas y competencias. El rol de las calificadoras de riesgo es básicamente colaborar con los actores de los mercados financieros en la evaluación de los riesgos. En ese sentido, las calificaciones que estas empresas hagan de las instituciones bancarias es información relevante para ahorristas y depositantes y puede ser eventualmente utilizada por el FGD como un elemento más en la evaluación de los riesgos.

--Si se implementase un FGD en Uruguay, ¿no sería la prima del seguro muy onerosa para instituciones bancarias que presentan serios problemas patrimoniales?

MB -- Toda institución que tenga serios problemas patrimoniales está seguramente bajo tratamiento de la Superintendencia de Instituciones de Intermediación Financiera (SIIF) del BCU, pues es su obligación regular y controlar la salud de los bancos. En estos casos la prima de seguro no es lo importante. Justamente, el FGD podría actuar para resolver ese problema si es que la SIIF no logra que los accionistas por sí mismos recompongan la situación. De todos modos, una de las maneras de generar buenos incentivos para que los bancos estén bien capitalizados es disminuir las primas para aquellas instituciones que guardan relaciones de capital por encima de lo que la SIIF fija como requisitos mínimos. Lo que importa destacar es que resulta más oneroso para la sociedad no contar con mecanismos adecuados para resolver situaciones de bancos con problemas.

Cobertura global

--¿Cuál sería el techo más adecuado para un seguro de depósitos en Uruguay, teniendo en cuenta que muchos países establecen seguros de depósitos parciales, es decir cubren hasta un determinado monto, que generalmente es bastante bajo?

JAL -- Este tema es parte de los aspectos prácticos que deben resolverse una vez que el FGD se crea. Para ello no hay soluciones técnicas claras, notándose en la comparación internacional diferencias importantes. Algunos autores sostienen que los montos máximos deben referirse al nivel de ingreso medio del país, dado que ello asegura que el sistema respalde a la amplia gama de pequeños depositantes que no tienen recursos suficientes como para analizar el grado de solvencia de los bancos.

Este principio rector podría ser utilizado en Uruguay en un futuro. Sin embargo, creemos que en el caso particular de nuestro país y a la luz de los acontecimientos recientes, ha quedado claro que la "red de seguridad" puede tener serias dificultades para asegurar los depósitos en moneda extranjera, básicamente porque los dólares no los emite el BCU. Ello implica que la dolarización del sistema de ahorro y crédito actual le genera inconvenientes serios a la "red de seguridad" y al propio funcionamiento del sistema incrementando sus riesgos de funcionamiento.

--¿Cómo se podría desalentar la dolarización de los depósitos en Uruguay para evitar esos riesgos?

JAL -- Por esa razón varios especialistas están promoviendo mecanismos de incentivos que fomenten el uso de la moneda nacional de manera más intensa como mecanismo de ahorro y crédito, tal como lo ha sido la reciente creación de la unidad indexada. En este sentido, las reglas de juego que pueda generar el FGD también pueden colaborar. Sería recomendable, entonces, que los topes de garantía fueran superiores para los ahorristas en moneda nacional en relación a los ahorristas en moneda extranjera y que el fondo en dólares sea superior, lo que implica que las primas para depósitos en esa moneda también lo sean.

--¿Cuál sería la cobertura más conveniente para los depósitos en el Uruguay actual?

MB -- Debe tenerse presente que no es lo mismo diseñar un FGD en momentos de calma que en medio de una corrida bancaria. En este último caso, a los objetivos tradicionales de alinear correctamente los incentivos a la toma de riesgos por parte de ahorristas y bancos y de definir reglas claras de intervención, debe agregarse la necesidad de contribuir a regenerar la confianza en el sistema bancario. En ese caso, es recomendable que se aplique una garantía genérica, es decir, una cobertura global de los depósitos.

Responsabilidad del Estado

--¿Debería ser el Estado el principal proveedor de recursos para un FGD en Uruguay? En caso afirmativo, ¿por qué tendría el Estado que asumir esa responsabilidad cuando la mayor parte de la población no está bancarizada?

JAL -- Uno de los problemas que se ha generado en la crisis reciente está vinculado a lo que señalamos recién. En efecto, el alto grado de dolarización del ahorro bancario significó un altísimo costo en materia de reservas internacionales para el BCU al no haber un FGD preexistente. Como corolario de lo anterior fue necesario recurrir al endeudamiento externo para poder seguir respaldando el sistema. Por otra parte, el Estado no puede rehuir la responsabilidad porque las crisis financieras tienen efectos devastadores sobre el resto de la economía, ya que pueden destruir la cadena de pagos y el crédito, llevando a la bancarrota generalizada de empresas y por sus efectos sobre el nivel de actividad y empleo. Ello significa que la actividad financiera tiene lo que los economistas llamamos fuertes externalidades, es decir efectos que van mucho más allá de la suerte del propio sector y es por esa razón que todos los países del mundo regulan esta actividad más que cualquier otra. En ese sentido, los sectores de menores ingresos y baja bancarización también sufren los efectos de la crisis financiera.

De todos modos, es posible y deseable que los costos de resolución sean enfrentados por el sistema financiero, al menos en parte. En efecto, y como mencionamos antes, la práctica internacional habilita el cobro de primas ex post, lo que permite de alguna manera reducir el aporte de los contribuyentes. Asimismo, es deseable hacerlo pues una solución de este tipo deja un precedente ineludible que actuará en el futuro mitigando los comportamientos riesgosos de los agentes del sistema. Por lo tanto, sería bueno para la estabilidad futura de nuestro sistema financiero que él mismo se haga cargo de una parte relevante del costo de esta crisis.

¿Qué rol juega el Banco Central en el funcionamiento de un FGD?

MB -- Lo deseable es que el FGD sea una institución con autonomía, institucionalmente separada del Banco Central y del Ministerio de Economía. No olvidemos que el BCU ya realiza demasiadas actividades y, en particular, concentra tres de los pilares básicos de la "red de seguridad", actuando como prestamista de última instancia, estableciendo la regulación prudencial y ejerciendo la supervisión. Además de la complejidad institucional que sería tener que incorporar esta nueva actividad, existe una sana oposición de intereses que vale la pena preservar entre el FGD y las otras funciones. Los incentivos de intervención y acción son diferentes para ambos, por lo que es adecuado mantener la interacción entre ellos. De cualquier manera es imprescindible una alta coordinación de actividades entre el FGD y la entidad reguladora y supervisora, pero también entre el FGD y el BCU en tanto prestamista de última instancia, dado que el alto grado de dolarización hace recomendable que ambas instituciones unan esfuerzos en la tarea de asistencia de liquidez en moneda extranjera.

Nuestros bancos deben ser rediseñados

--¿Sería viable la creación de un FGD en las actuales circunstancias, teniendo en cuenta que la mayoría de los bancos uruguayos son insolventes o casi insolventes y que reflejan altos niveles de deuda, según lo expresado por la calificadora Moody's luego de haber reafirmado recientemente la perspectiva negativa del sistema financiero local?

JAL -- La mayor parte de los FGD se han creado en momentos de crisis y han sido un elemento importante en la estrategia de resolución. Cabe recordar que el primer FGD que registra la historia es el de Estados Unidos, que fue creado en 1934 en el medio de la crisis económica y financiera más profunda de ese país. Fenómenos similares en momentos más recientes han ocurrido en México, Argentina y Turquía por citar algunos. ¿Por qué no pensar que Uruguay puede ser el próximo?

--¿Cuáles serían los requisitos institucionales para la implementación de un FGD en Uruguay?

JAL -- La teoría y la práctica recientes hacen hincapié en la fortaleza institucional de la "red de seguridad" para cumplir el rol de minimizar los riesgos y los costos de las crisis financieras. La crisis actual muestra que, más allá de los efectos contagio que vinieron desde la vecina orilla, nuestras instituciones deben ser rediseñadas a la luz de las llamadas "mejores prácticas" que hoy se promueven a nivel internacional. Si bien este tema en sí mismo daría para otra entrevista, entre esas mejores prácticas debería ponerse especial énfasis en la autonomía política de los organismos integrantes de la "red de seguridad", la transparencia de información, las reglas de juego predeterminadas y la instauración de mecanismos de co-seguro.

Sólo los bancos públicos tienen garantía del Estado por sus estatutos

--¿Qué garantías tenían los ahorristas para el retiro de sus depósitos antes de aprobarse la ley que creó el Fondo de Estabilidad del Sistema Bancario?

JAL -- Legalmente, no existía garantía alguna para la banca privada, puesto que había sido eliminada expresamente de nuestra legislación hace ya algunos años. Incluso, la carta orgánica del BCU no le dio facultades para asistir bancos con dificultades patrimoniales, quedando su actividad de prestamista de última instancia restringida a la asistencia de liquidez muy limitada, tal como surge de los artículos 36 y 37 de la Ley Nº 16.696. Sólo los bancos públicos tienen garantía del Estado estampada en sus respectivas leyes constitutivas. Sin embargo, y a pesar de lo anterior, la historia de los últimos años había generado en el inconsciente colectivo la idea de que el Estado respaldaría a los depositantes, pues la actitud de los distintos gobiernos así lo corroboraba. Lamentablemente, los hechos recientes demostraron que el Estado no tenía dólares para respaldar a todo el mundo, poniendo en evidencia una de las mayores debilidades a la que ya hicimos referencia.

--¿No opera la nueva normativa como un seguro de los depósitos de la banca estatal?

MB -- Como dijimos, los depósitos en los bancos estatales tienen garantía legal, por lo que la nueva normativa debería interpretarse como una instrumentación práctica de la misma más que como una nueva garantía. Sin embargo, y producto de la limitación provocada por el alto grado de dolarización, el hecho de haber reprogramado los depósitos a plazo fijo en dólares de dicha banca pone en evidencia que la ley no puede ni debe ignorar la realidad. Por otra parte, la ley también responde por los depósitos en cuenta corriente y en caja de ahorros de los bancos que eventualmente no puedan hacerlo, por lo que opera indudablemente como seguro para ese tipo de depósitos en los bancos privados. De todas maneras, debo aclarar que a lo sumo la conformación del Fondo de Estabilidad sólo se ocupa del financiamiento de cobertura de esos depósitos, pero no constituye un FGD en el sentido de que no incorpora un alineamiento correcto de los incentivos para los ahorristas y los bancos y no estipula reglas de intervención predeterminadas. Es decir, no sustituye la necesidad de conformar un FGD para el sistema bancario uruguayo en su conjunto.

FICHA TECNICA

El economista Mario Bergara se doctoró en economía en la Universidad de Berkeley, California. Es director de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). Es docente del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR.

El economista José Antonio Licandro es magister en economía aplicada de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Es gerente del Area de Investigaciones Económicas del BCU. Es profesor grado III de la Facultad de CCEE-UdelaR y coordinador del Diploma en Banca y Finanzas de la Universidad Católica del Uruguay.