 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
 |
|
|
|
LA "OPERACION URUGUAY UNO" Y SU DISCUTIDO LEGADO El futuro pasado Hace 40 años hombres de todos los partidos se atrevieron a pensar un Uruguay distinto. En medio de la crisis de hoy, algunos intentan rescatar aquella experiencia. ANDREA TUTTÉ HACE CUATRO DÉCADAS, un grupo de académicos, funcionarios públicos, técnicos nacionales y extranjeros y estudiantes universitarios aunó esfuerzos para pensar en el futuro y tratar de torcer el rumbo de un Uruguay en crisis. Convocados por el gobierno a integrar la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), más de 300 hombres y mujeres de distintas tendencias políticas, uruguayos e invitados de otros países, trabajaron juntos durante años. Su primera tarea fue diagnosticar un país que se conocía poco y mal: el censo más reciente databa de 1908 y las cuentas nacionales, necesarias para algo tan básico como saber si crecía o no el Producto Bruto Interno, todavía no se llevaban. Pero el objetivo de la CIDE iba mucho más allá. El decreto de su creación, el 27 de enero de 1960, le encomendaba "formular planes orgánicos de desarrollo económico, proyectar y buscar su financiación interna y externa, coordinar toda labor tendiente a aumentar la productividad nacional y vigilar la puesta en práctica de los planes que se aprueben". En 1965, la CIDE presentó su Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social, una monumental obra de seis volúmenes y 11 kilos de peso. Pero si bien varias de sus propuestas llegaron a aplicarse con el correr de los años, este plan nunca se implementó en su totalidad y coordinadamente, como recomendaban sus autores. Para muchos de ellos, esto supuso una profunda frustración. La crisis se profundizó, la convulsión política y social opacó el espíritu de entendimiento que había caracterizado a la CIDE, y la experiencia pasó a ser recordada como un fracaso, una buena idea desperdiciada. Con la perspectiva que dan los 40 años transcurridos, sin embargo, hay quienes han comenzado a rescatar los aspectos positivos de aquel intento por pensar el país a largo plazo y entre todos. En abril, el ex presidente Luis A. Lacalle propuso inspirarse en la CIDE para crear un ámbito de discusión, "un remanso al costado de nuestras disputas" para buscar acuerdos en temas como "el sistema impositivo, la calidad de la educación y las empresas públicas". En setiembre el ministro de Industria, Sergio Abreu, creó la Comisión para el Desarrollo, la Inversión y la Competitividad integrada por académicos y empresarios de distintos sectores y tendencias. Simultáneamente, el politólogo Adolfo Garcé presentó un libro que refuta la "leyenda negra" de la CIDE. El autor de Ideas y competencia política en Uruguay. Revisando el "fracaso" de la CIDE cree que esta "fue, mirada a la distancia, una experiencia exitosa, fecunda para el país, que hoy ha ganado actualidad por una nueva crisis de gravedad inusitada. Y es de gente razonable, en tiempos difíciles, aprender de la experiencia". A planificar En 1960, cuando se creó la CIDE, hacía ya varios años que la economía uruguaya venía dando señales de deterioro. La inflación --que llegó al 48,7% en 1959-- y el desempleo en aumento eran las manifestaciones más visibles de un estancamiento productivo que se arrastraba desde la primera mitad de la década del 50. La caída en los precios internacionales de las exportaciones agropecuarias complicaba la situación aún más: la producción del país no sólo no aumentaba en volumen, sino que cada vez valía menos. La llegada del Partido Nacional al gobierno en 1959 --por primera vez en casi un siglo-- no detuvo la crisis a pesar de los cambios en la orientación económica, que intentó revertir el intervencionismo batllista. Hasta entonces regía un sistema de cambios múltiples que protegía a la industria: los exportadores agropecuarios debían venderle sus dólares al Estado, a un precio mucho más barato que el del mercado libre, y el Estado a su vez los vendía más baratos aún a los industriales que importaban insumos, para mantener artificialmente bajo el costo de las manufacturas. Pero a fines de 1959, el nuevo ministro de Economía (entonces de Hacienda), Juan Eduardo Azzini, liberó el tipo de cambio oficial y el dólar trepó de 4 a 11 pesos. En su libro, Garcé señala como "una paradoja interesante" que la CIDE fuese "un organismo planificador inventado por Azzini, uno de los más conspicuos impulsores del giro hacia el mercado de la economía uruguaya". Es que ambas cosas no eran contradictorias en aquella época, en que la planificación "indicativa" --por oposición a la "imperativa" propia de los regímenes comunistas-- se aplicaba en varios países europeos. La planificación recibía además el impulso adicional de Estados Unidos, gobernado por John F. Kennedy, que había creado la Alianza para el Progreso para apoyar a los países latinoamericanos que elaborasen "programas nacionales de desarrollo económico y social". El 17 de agosto, representantes de todos los países de la OEA menos Cuba suscribieron la Carta de Punta del Este, en la que adherían a los postulados de la Alianza para el Progreso. El acuerdo incluía la asistencia de técnicos de la OEA, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). "Todos dijeron: 'vamos a planificar': había una posición favorable a la planificación porque era útil, tenía el apoyo de Estados Unidos, había dinero para recibir en préstamo", recordó el contador Mario Bucheli, que como integrante de la CIDE viajó a Francia a aprender las técnicas de planificación que se aplicaban allí desde la posguerra. "Pero para que la planificación funcione bien, es necesario que haya, además, voluntad de aplicar los planes que se hacen". Ambito pluralista Uruguay fue el primer país latinoamericano que solicitó apoyo técnico en la elaboración de su plan de desarrollo. El proyecto, que los organismos internacionales llamaron "Operación Uruguay Uno", comenzó en 1962. Ese año se amplió la CIDE --que hasta entonces sólo estaba integrada por representantes de distintos ministerios-- y se creó el secretariado técnico de la CIDE, dirigido por Enrique Iglesias. En ese entonces, Iglesias era docente de la Facultad de Ciencias Económicas e insistió en incorporarse al proyecto como tal y no como funcionario del Ministerio de Hacienda. "Para Iglesias, participar en la CIDE como universitario implicaba enviar a todas las partes involucradas un mensaje muy importante: los planes que se realizarían no iban a ser patrimonio del gobierno sino del país", escribió Garcé. Con esto en mente, Iglesias generó un ámbito de trabajo pluralista que reunió, por ejemplo, a un amplio espectro de economistas: desde los más liberales como Alejandro Vegh Villegas hasta izquierdistas como Alberto Couriel y Danilo Astori, que eran estudiantes avanzados al momento de incorporarse a la CIDE. En el grupo asesor del Sector Programación General participaron, junto a empresarios, sindicalistas como José D'Elía y Héctor Rodríguez. Esto no significó que la izquierda uruguaya apoyara unánimemente el proyecto. El dirigente comunista Rodney Arismendi consideraba la Alianza para el Progreso "una utopía decadente, un vulgar sueño entreguista (...) una empresa de soborno para las clases dominantes de América Latina". Y el socialista Vivian Trías afirmó que la Alianza para el Progreso "alienta el imperialismo de siempre". Pero esto no impidió que muchos universitarios que no adherían a los partidos tradicionales se plegaran con entusiasmo a una iniciativa que Iglesias dice que fue "joven, participativa y optimista". Para Celia Barbato, una economista que acababa de recibirse cuando Iglesias la convocó a integrar la CIDE en 1962, "hubo mucha gente muy lúcida, que vio esto como la oportunidad de hacer un aporte al país. No hacía falta renunciar a ningún principio ni a ninguna idea, había que ayudar", afirmó. "Además, Kennedy era una figura bastante respetada intelectualmente, y Estados Unidos iba a dar los préstamos pero le permitía a los países decidir cómo usarlos. No era como hoy". Una de las primeras tareas de la CIDE fue tratar de subsanar lo más rápido posible las graves carencias en materia de información estadística. "La mecánica de trabajo era impresionante. En mi casa decían que era la única oficina que trabajaba el 1° de mayo", recordó Barbato. "Para armar las cuentas nacionales había que calcular los insumos agropecuarios desde cero, y eso implicó visitar a cada barraca, cada vendedor de fertilizantes y semillas, uno por uno, para averiguar los datos y pasárselos al Banco República". También se impuso como evidente la necesidad de realizar un censo, aunque eso recién fue posible en 1963, y los datos se precisaban antes. En la presentación del libro de Garcé, Iglesias recordó que se pidió ayuda al entonces Instituto de Demografía para elaborar "unas proyecciones que, por milagro, tuvieron apenas una diferencia de 15.000 personas con el censo que se hizo luego. Eso nos dio una gran credibilidad". El hoy presidente del Banco Interamericano de Desarrollo recordó también que "había una gran movilización, porque sentíamos que había que llegarle a la gente: recorríamos todo el país y teníamos unas aburridísimas sesiones que emitía Canal 5, horrorosas, que duraban dos horas. Después de eso, la gente dormía bárbaro". El diagnóstico La primera etapa del trabajo de la CIDE se vio plasmada en el Estudio Económico del Uruguay, publicado en 1963: un inventario de problemas y "trabas estructurales" que había que eliminar para retomar el camino del desarrollo. Este diagnóstico atribuyó el estancamiento en el agro a que el atraso tecnológico y el latifundismo impedían extraer todo el potencial de la tierra. La insuficiente producción, combinada con los precios internacionales cada vez más bajos, le reportaba al país cada vez menos divisas (como hoy, la llegada de capitales externos era mínima y la obtención de moneda fuerte dependía casi exclusivamente de las exportaciones). Esto, a su vez, provocaba un estancamiento de la industria, que dependía de las divisas para importar insumos que no se producían en el país. Además, esta dependencia aumentaba los costos de la industria local y le restaba competitividad, impidiéndole importar, por lo que quedaba confinada a un mercado interno que por su pequeñez se saturaba rápidamente. Estos problemas se traducían en una caída del PBI per capita, falta de ahorro e inversión, mayor endeudamiento --la deuda externa entre 1958 y 1962 pasó de 221 a 433 millones de dólares-- y aumento del desempleo, que el Estado intentó contrarrestar absorbiendo un alto porcentaje de trabajadores. Entre 1955 y 1961 el número de empleos público aumentó en 27.300, la mitad de todos los empleos creados en ese período. Pero el síntoma más grave y más urgente de la crisis era la inflación. La CIDE atribuyó sus causas a una combinación de factores, entre ellos las devaluaciones y las presiones de distintos grupos sociales (trabajadores, empresarios, productores rurales) para mantener su nivel de ingresos, retroalimentando un mecanismo perverso de alza de precios y salarios. En 1964, un decreto del gobierno blanco electo en 1962 encomendó a la CIDE un plan de desarrollo, que fue presentado finalmente en 1965 y debía aplicarse durante diez años, hasta 1974. Se trataba más bien de tres planes en uno: además del plan global había uno para aplicar rápidamente, cuyo objetivo era frenar la inflación a través de una "concertación social" entre empresarios y trabajadores y otro para realizar en tres años las reformas institucionales y estructurales necesarias para instrumentar el resto. Las propuestas de la CIDE "Si algún mérito aspira a lograr este plan es el de haber sido una primera tentativa integral de pensar al país en su futuro económico y social como un todo y para responder a las aspiraciones de su comunidad y considerando su potencial productivo", señalaba el prólogo escrito por Iglesias al Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social. A continuación, Iglesias manifestaba "la convicción de que el país sólo encontrará soluciones alrededor de su propio esfuerzo y que para ello se requiere inesquivablemente la realización de reformas fundamentales". Y prevenía: "si este esfuerzo no se realizara, el país pondría en peligro la conservación de sus actuales conquistas sociales, orgullo de toda una generación". El proyecto no dejaba área sin tratar. Proponía reformas de todo tipo: agraria, tributaria, administrativa, financiera, del comercio exterior y de la seguridad social, aunque en este último caso, más que un programa completo, se esbozaban algunas ideas básicas para prevenir el colapso del sistema, como aumentar la edad mínima jubilatoria o apostar a una combinación de aportes previsionales y "ahorro propio" del trabajador. Además, se fijaban directivas en materia de política industrial, educativa, turística, de vivienda, de salud, de transporte, de agua y saneamiento... Y aunque no en todas las áreas se alcanzó la misma profundidad, el grado de detallismo del plan resulta por momentos abrumador. Por ejemplo, al ver la planilla de "principales metas físicas de producción", donde se fijan objetivos en toneladas de carne, lana, trigo o cemento, en cantidad de vagones de tren o teléfonos instalados o en kilómetros de carreteras pavimentadas --diferenciando entre pavimentos de calidad superior, media o inferior. En líneas generales, el plan preveía un crecimiento anual del 5,2% para eliminar el desempleo, ampliar la capacidad de consumo y absorber el aumento de la población sin que se deteriorasen los ingresos. Este crecimiento sólo podría alcanzarse con un gran incremento de las exportaciones, para lo cual era crucial aumentar la producción agropecuaria. En el caso de la industria debería aplicarse un proteccionismo selectivo --especialmente a las industrias de exportación--mediante créditos y exoneraciones tributarias, pero sin "proteger de ninguna manera la ineficiencia". Como el plan dependía fuertemente del crecimiento del agro, la reforma agraria era una pieza clave. Se proponía expropiar los latifundios, fijar límites máximos de tenencia y crear impuestos a la baja productividad y a la acumulación de tierras. Así, se estimaba, los productores preferirían ampliar su producción mediante la introducción de nuevas tecnologías, en lugar de agrandar sus predios. Años después, ya como investigadores del Instituto de Economía, Barbato y sus antiguos compañeros volvieron a examinar la cuestión del estancamiento productivo en el agro y llegaron a la conclusión de que había factores que incidían más que la estructura de la propiedad: "nos dimos cuenta de que el problema era otro; no había rentabilidad ni para los latifundios ni para los predios de tamaño adecuado". Esto significa que, de haberse aplicado, la reforma agraria de la CIDE "habría tenido problemas para incentivar la adopción de tecnología, como era su propósito, ya que era más rentable comprar una hectárea más de tierra que invertir en tecnificarse". La creación de una oficina de planeamiento en el Ministerio de Ganadería y la aprobación de varias leyes de promoción --de semillas, fertilizantes, forestación, etc.-- complementaban el proyecto. En otras áreas, el Plan de Desarrollo proponía crear el Banco Central y un banco de fomento, simplificar el régimen tributario (en 1963 había más de 160 impuestos) y fortalecer el impuesto a la renta que había creado Azzini. Todo esto, se decía, debería acompañarse por una reforma de la administración pública. Se proponía crear una oficina de planeamiento y crear la carrera de servicio civil. Se aconsejaba crear un ministerio de transporte y comunicaciones y otro de vivienda y urbanismo, direcciones de planeamiento territorial y de turismo, un instituto de comercio exterior y una nueva empresa pública, Antel. A propósito de los entes, el plan proponía "limitar las funciones ejecutivas de los directores políticos" y renovar sólo parcialmente los directorios a comienzo de cada nuevo mandato, "para evitar los bruscos cambios de orientación". Los autores del proyecto señalaron que las reformas debían ser "convergentes" y "simultáneas", y advertía: "Su aplicación parcial o por partes sólo podría conducir a debilitar su éxito o a poner en peligro las reformas o los programas aisladamente encarados". "Planificación decorativa" Pero el plan fue aprovechado fragmentaria y desordenadamente. "Se aplicaron algunas cosas, sí, es cierto, pero se perdió la oportunidad de dar un golpe de timón en un momento fundamental para el país", afirmó Azzini. Algunos de los aspectos más importantes no llegaron a aplicarse nunca, como la reforma agraria, que no prosperó a pesar de los esfuerzos de Wilson Ferreira, entonces ministro de Ganadería. El proyecto de reforma agraria fue remitido a la Cámara de Diputados y nunca salió de allí. Barbato recuerda que, durante 1966, se le encomendó visitar la comisión encargada de estudiarlo. "Todos los lunes, puntualmente, a las cinco de la tarde, yo me iba para la comisión y me encontraba con que sólo estaba su presidente, Aquiles Lanza. Tomábamos un café, charlábamos... nunca vino nadie". En retrospectiva, los analistas creen que el proyecto de la CIDE no fue aplicado en su conjunto debido a la falta de "voluntad política" y la oposición de diversos grupos de presión. "El plan, excesivamente tecnocrático, no señaló mecanismos para neutralizar la acción de grupos de intereses opuestos a las reformas que propugnaba", escribieron Carlos Zubillaga y Romeo Pérez en 1983. "Lo cierto fue que careció de la debida instrumentación, poniendo de manifiesto el divorcio entre la planificación económica y la voluntad política de efectivizarla". Más lapidario, el historiador británico Henry Finch sostiene que "los partidos políticos no tenían ninguna intención de poner en práctica el plan y sus reformas. De haberlo hecho, hubiesen actuado en contra de los intereses de las burocracias que constituían su clientela y también del sector privado en general, especialmente del sector terrateniente y del sistema comercial y financiero". Para Mario Bucheli, el problema fue que el proyecto era de todos y de nadie al mismo tiempo: los colorados --que ganaron las elecciones en 1966-- lo veían como el plan de los blancos, y los blancos como el plan de la Universidad. "En su elaboración participaron técnicos de todas las extracciones políticas, lo que me parece bien; pero en un país democrático los que gobiernan son los partidos, y son ellos los que tienen que elaborar sus planes, estar convencidos y llevarlos a la práctica", afirmó Bucheli. "Porque en algunos temas era difícil estar todos de acuerdo. En economía ¿cuál es el interés nacional? ¿El de los industriales? ¿El de los exportadores? No es fácil". De todos modos, el de Uruguay no fue un caso aislado en América Latina. Bucheli bromea al respecto: "En una época se decía que había tres tipos de planificación: la imperativa, que era la comunista, la indicativa, que era la europea, y la decorativa, que era la de América Latina; se hicieron planes muy lindos pero nadie los aplicó". El "espíritu" Para Garcé, "la CIDE se consideró un fracaso porque, según la visión de los protagonistas, ese era el resultado si no se hacía todo el plan". "Pero esa era una concepción exagerada de lo que realmente se podía hacer. Lo normal en sociedades democráticas es que el trámite político sea muy lento, complejo, negociado", sostiene el politólogo. "Y es normal que entre lo que dicen los técnicos y lo que deciden los políticos haya transformaciones sustantivas, porque ellos van a examinar las propuestas desde el ángulo de sus ideologías, de su cálculo político. Los políticos hicieron eso, examinaron una a una las distintas piezas del plan y las fueron incorporando, algunas de ellas en plazos muy extensos. Entonces buena parte de los planificadores consideraron que el plan había fracasado". Garcé señala que muchos de los aspectos del proyecto impregnaron profundamente los programas de los partidos, aunque cada uno hizo énfasis en el aspecto que le resultaba más atractivo: Ferreira Aldunate, por ejemplo, se comprometió con la reforma agraria, y la Lista 15 tomó la bandera de la reforma administrativa. Muchas de las propuestas de la CIDE se concretaron. La reforma constitucional de 1967 --que volvió al régimen presidencialista tras 15 años de colegiado--creó el Banco Central, la Oficina del Servicio Civil y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que en cierta forma fue la institucionalización de la CIDE. Si bien no hubo reforma agraria, en 1967 se creó una versión modificada del impuesto a la baja productividad y acumulación de tierras y en 1968 se aprobaron cuatro de las siete leyes de promoción agropecuaria promovidas por la CIDE. Ese año también se aprobó el Plan Nacional de Vivienda, y en 1973 se hizo una ley de educación que incorporaba muchas de las propuestas. A partir de 1966 se aprobaron varias de las leyes propuestas para la industria, y en 1974 se aprobó la Ley de Promoción Industrial destinada a la promoción selectiva de la industria manufacturera de exportación. Además, "otro de los aprendizajes que deja la CIDE es que cuando un tema está demasiado politizado la manera de despolitizarlo es discutirlo en un ámbito técnico. Por ejemplo, Uruguay precisaba un Banco Central pero esa era una propuesta indefendible para los colorados, porque era una idea ruralista", explicó Garcé. "¿Cuándo y cómo fue que pudieron cambiar el discurso, y entonces el BCU se aprobó? Cuando durante tres años la CIDE, en un ambiente técnico, con expertos extranjeros, despolitizó la idea del Banco Central". Pero más allá de la adopción de sus propuestas, lo que Garcé rescata --y también muchos de los protagonistas-- es el "espíritu" de la CIDE: "encontrarse, charlar, aprender de la experiencia de otros países, que mucha gente de distintos partidos se encuentre sin exclusiones, aportar a la gente joven... ese es el espíritu de la CIDE", afirmó el politólogo. Para Barbato, "lo que dejó la CIDE fue un país acostumbrado a conocerse a sí mismo, logró hacer entender lo que pasaba en Uruguay. Y el trabajo conjunto entre gente del gobierno y la Universidad fue algo inédito, que ojalá se repitiera". Iglesias cree que eso es lo que hoy hace falta. "El diálogo sigue siendo muy, muy significativo en este momento. El país atraviesa una de las crisis más profundas de su historia: todo un desafío a los políticos, a los líderes privados, a la sociedad civil, al país todo", dijo durante la presentación del libro de Garcé. "Nosotros podemos salir. Lo primero que debemos tener es la conciencia de que el diálogo es un gran instrumento para ello. Y si realmente en eso se concentrara la lección que hace 40 años pusimos en la CIDE, creo que habríamos hecho a la distancia una gran contribución". *
1958
Inflación anual: 20% Cotización del dólar: 3,01 pesos 1959
8/4- Muere Luis Alberto de Herrera. 17/12- Una reforma cambiaria y monetaria unifica el tipo de cambio, devalúa, elimina subsidios e implanta la libre importación. Inflación anual: 49%. Cotización del dólar: 3,58 pesos. 1960
Setiembre- Primera carta de intención con el FMI. Inflación anual: 36% Cotización del dólar: 11,30 1961
Inflación anual: 10%. Cotización del dólar: 11,01 pesos. 1962
25/11- La Unión Blanca Demócrata gana las elecciones. Inflación anual: 11%. Cotización del dólar: 10,98. 1963
Febrero- Empresarios crean la Comisión Coordinadora del Desarrollo Económico, como contrapartida privada a la CIDE. Julio- Primera misión refinanciadora de la deuda externa. Octubre- Un censo constata que Uruguay tiene 2.595.600 habitantes. Inflación anual: 44%. Cotización del dólar: 14,30 pesos. 1964
Inflación anual: 35%. Cotización del dólar: 16,64 pesos. 1965
27/10- La CIDE entrega el Plan Nacional de Desarrollo al gobierno. Inflación anual: 88%. Cotización del dólar: 30,76 pesos. 1966
22/12- Primer enfrentamiento armado entre la Policía y los tupamaros. Inflación anual: 49%. Cotización del dólar: 64,49 pesos. 1967
16/5- Comienza a funcionar el Banco Central. 6/11- Fuerte devaluación: el dólar pasa de 99 a 200 pesos. Octubre- A raíz de la implantación de medidas prontas de seguridad renuncian cuatro ministros. 6/12- Muere Gestido. Jorge Pacheco Areco asume la presidencia. 12/12- Decreto de disolución del Partido Socialista y otras agrupaciones de izquierda. Clausura de los diarios Epoca y Sol Inflación anual:135,9%. |
