TRIBUTACION I LA CLAVE ESTA EN BUSCAR EL EQUILIBRIO ENTRE EL IVA Y EL IMPUESTO A LA RENTA DE LAS PERSONAS FISICAS

Existe un déficit en cuanto a equidad en el sistema tributario uruguayo

Quizás los hogares ricos pierdan muy poco con el impuesto a la renta, pero eso ha de impactar mucho en lo que ganen los más pobres

La estructura tributaria uruguaya aparece como regresiva porque la participación del ingreso en los impuestos no es más alta en la medida que aumenta el nivel de ingreso en las familias, dijo el economista Carlos Grau, que es autor junto a Gabriel Lagomarsino de un estudio titulado "La estructura tributaria de Uruguay y su incidencia en la distribución del ingreso", que se publicó recientemente. En diálogo con ECONOMIA & MERCADO, el entrevistado comparó la estructura tributaria de nuestro país con lo que son las tendencias al respecto a nivel internacional e hizo referencia a la carga impositiva que soportan los hogares de menores ingresos, que es más pesada en términos relativos que la de los hogares más ricos. Asimismo, Grau señaló el impacto positivo que tendría la implementación en Uruguay de un sistema de impuesto a la renta de las personas físicas sustitutivo del actual impuesto a las retribuciones personales (IRP) en la distribución del ingreso de la población.

--¿Cuáles son los criterios básicos que conforman una estructura tributaria?

--Desde el punto de vista cualitativo, se suele aceptar que toda estructura tributaria debería cumplir con cuatro prerrequisitos básicos. Existe unanimidad en que debe contemplar el principio de equidad, más allá de que se pueda discutir en qué consiste ser equitativo. Otro criterio que es consensual tiene que ver con la sencillez administrativa de la estructura tributaria. Además, esta debe cumplir un rol que facilite la implementación de políticas fiscales anticíclicas, actuando como un estabilizador automático. Finalmente, se requiere que ella sea eficiente para colaborar en la asignación de recursos del Estado.

--¿En qué medida el sistema tributario uruguayo se acerca a esos principios rectores?

--Existe un déficit en cuanto a la equidad de la estructura tributaria --aunque admito que es un criterio que resulta muy difícil de definir-- ya que el sistema uruguayo no mejora la progresividad de la distribución del ingreso, sino que la empeora.

Hay un común denominador en diferentes análisis acerca de nuestro sistema, en donde se señala que la administración tributaria no funciona bien debido a la complejidad de su estructura y a la gran cantidad de tributos existentes. Existe una diversidad de impuestos que registran una muy baja recaudación, mientras que dos o tres de ellos participan con un porcentaje muy importante del total recaudado. Por lo tanto, habría que resumir esa estructura impositiva tan complicada y concentrar la recaudación en unos pocos tributos, con lo cual se reduciría su costo y haría más fácil su seguimiento y su contralor.

Tampoco el sistema cumple su rol de actuar en forma anticíclica porque para ello la tributación debería ser progresiva a los efectos de que la presión fiscal aumentase con el nivel de ingreso, pero en nuestro país sucede exactamente lo contrario.

La falta de eficiencia para la asignación de recursos puede observarse, por ejemplo, en el comportamiento del IVA, que es el impuesto pilar de la estructura tributaria en Uruguay al contribuir con más del 40% de la recaudación total del gobierno central. A lo largo de su vigencia el IVA muestra una constante ya que en cada reforma tributaria se ha modificado el valor de sus tasas, con lo cual se le cambian permanentemente las reglas de juego a quienes toman decisiones en la economía. Dado el sustantivo incremento que se ha observado en el valor de la tasa básica desde su creación a la fecha, la que pasó de 14% a 23%, cabe preguntarse si no se recaudaría más en caso de que se rebajara la tasa del IVA, es decir si no estaremos en el lado malo de la curva de Laffer.

--¿Sería conveniente efectuar una reforma tributaria para corregir todos esos defectos?

--Como hemos visto, la estructura tributaria uruguaya tiene mucho por mejorar. Al escuchar recientemente que se ha planteado la posibilidad de su reforma, creo que se está en el buen camino. Sin embargo, hay que tener presente que la situación económica del país no se arregla con una reforma tributaria. Si tuviéramos un aparato productivo funcionando normalmente, convendría buscar la forma en que una modificación del sistema impositivo contribuyera a un mejor desempeño en algunas áreas de la economía. Además, habría que rediseñar la administración tributaria, incluyendo una reestructura de la oficina recaudadora de impuestos. Lamentablemente, el país tiene problemas más graves en esta coyuntura que no permiten pensar que la salida a la crisis económica sea por medio de una reforma tributaria. En resumidas cuentas, este es un tema estructural, pero no de corto plazo. De todos modos, dado que los procesos de reforma en nuestro país son lentos por múltiples razones, es altamente positivo que se esté pensando, a pesar de la situación actual, en lo que podríamos llamar el día después.

Tendencias a nivel internacional

--¿Es significativa la diferencia entre los niveles de presión fiscal en Uruguay y en el resto del mundo?

--A priori podría creerse que la presión tributaria local, que alcanza un nivel de 29%, es muy alta dadas las críticas y demandas constantes de los empresarios. Sin embargo, la presión tributaria --entendida como el cociente entre lo que recauda un país y su PBI-- en Uruguay está en línea con lo que es el promedio mundial. No obstante habría que evaluar la productividad del gasto público que es financiado por esa recaudación. Creo que no son válidas las comparaciones de niveles de presión tributaria sin considerar el impacto que tiene el gasto que se financia. Por eso la presión tributaria es considerablemente más elevada en los países escandinavos, pues allí el Estado brinda muchos más servicios a los contribuyentes.

--¿No coincide la tributación vigente en Uruguay con las tendencias predominantes a nivel internacional?

--Hay algunos aspectos que llaman la atención. Por ejemplo, la participación relativa de lo que se recauda por impuestos al consumo de bienes y servicios en relación a lo que se recauda por impuestos a la renta de las personas físicas es abismalmente distinta en América Latina y en los países desarrollados, según se desprende de la publicación "Government Finance Statistics Yearbook (1999)" del FMI. En los países latinoamericanos, la base imponible está concentrada en el consumo de bienes y servicios, mientras que en los países desarrollados la recaudación fiscal se concentra en el impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF), aunque existe una tendencia creciente a determinar una combinación óptima entre ambos tributos. En el mundo prácticamente ya no se discute si se debe reemplazar al IVA por el IRPF como sucedió en la última campaña electoral en Uruguay. No es bueno gravar exclusivamente a los ingresos o al consumo. La clave está en buscar el equilibrio adecuado entre ambos tributos.

Mantener el IVA

--¿Debe continuar el IVA siendo el pilar del sistema tributario uruguayo?

--Estoy convencido que el IVA debe ser uno de los pilares de nuestro sistema impositivo. Hoy el IVA está instaurado en Uruguay y no se lo puede eliminar. Aunque empezáramos desde cero, también habría argumentos para adoptarlo porque tiene algunas ventajas importantes como, por ejemplo, lo eficiente que es en el momento de su recaudación. Sin embargo, habría que mantenerlo con una tasa más baja que la básica actual, que podría ser igual a la mínima vigente que es de 14% o incluso uno o dos puntos porcentuales por encima de ella. Si se la fijara en 14% se evitaría la discusión acerca de la determinación del conjunto de bienes que deberían tener un tratamiento diferencial y estar gravados con la tasa mínima.

--¿Es partidario de eliminar la exoneración del IVA a algunos productos básicos de la canasta familiar?

--No me opongo a dichas exoneraciones. Es más, creo que son convenientes pese a que el FMI recomienda que haya una tasa única, tendiendo a evitar las excepciones. Sería bueno discutir los productos que se deberían exonerar y hacer explícitos los criterios empleados para determinar estos productos, así como también comprobar si los que hoy están exentos cumplen con el requisito que se entiende debe cumplir un producto al que se le ha otorgado este tratamiento especial.

--¿Qué consecuencias traería aparejada por concepto de IVA una reducción de la tasa básica del IVA?

--En ese caso la recaudación bajaría en forma sustantiva dado que más del 90% del total recaudado por concepto de IVA lo genera la tasa básica. Como contrapartida habría que crear un IRPF y no recurrir a una ampliación del Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), que ha sido el instrumento utilizado reiteradamente en los últimos años.

Derogar el IRP

--¿Cómo califica al Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP)?

--Se podría decir que es un impuesto a la renta de las personas físicas, pero que sólo grava a algunas fuentes de ingresos como son los salarios y las pasividades. Por esa razón, el peso del IRP en la estructura tributaria de Uruguay es significativamente menor que el promedio de los países del resto del mundo, representando sólo una sexta parte de dicho promedio.

El IRP se creó con franjas como el IRPF de cualquier país en que se aplica dicho impuesto y donde las franjas implican que las tasas son crecientes con el nivel de ingresos. La particularidad del IRP es que sus tasas no se aplican en forma progresional o marginal a cada tramo de ingreso, sino que la tasa más alta grava a la totalidad del ingreso. Esto ha creado situaciones poco recomendables, como es el caso de algunos aumentos en el salario nominal que pueden provocar una caída del salario líquido cuando el incremento está ubicado en el límite de dos franjas, pese a que una reciente legislación muy complicada trata de mitigar esta situación adversa. Por todo lo dicho, hay que derogar el IRP y sustituirlo por el IRPF.

Distribución del ingreso

--A su juicio, ¿cuál sería la política tributaria más equitativa?

--Si le queremos pedir a la estructura tributaria que sea equitativa, me afilio a que la equidad tiene que ver con la progresividad entendida como que la carga tributaria media aumenta con el nivel de ingresos. Si eso es así, no se lo va a lograr con el IVA y es por eso necesario disminuir su participación relativa en la recaudación del país a los efectos de lograr mayores niveles de progresividad. Lo importante es determinar cuánto se recauda de IVA y cuánto del IRPF para que mejore el financiamiento del sector público.

En esta definición hay algo que va más allá de la estructura tributaria que debe ser considerado. El Estado necesita financiarse porque tiene gastos. Lo que es sustantivo es evaluar el impacto neto de la acción del Estado en la distribución del ingreso. No me preocuparía demasiado que la estructura tributaria fuera muy regresiva si tuviéramos una política de gastos tan progresiva que compensara lo que los impuestos le quitan al ingreso de los hogares pobres. En todo caso, el resultado neto sería positivo.

--Entonces, ¿hacia dónde debe apuntar prioritariamente la política tributaria?

--Como decía al principio, es deseable que toda política tributaria contribuya a mejorar la distribución del ingreso disponible de los hogares. El dilema es si resulta más eficiente, desde el punto de vista del desempeño económico, lograr esa mejora en la distribución por vía del gasto público o de la tributación. Entiendo que debe hacerse por ambos lados.

Como reflexión final quisiera plantear que en la discusión acerca del instrumento a ser empleado para mejorar la distribución del ingreso, se debe tener en cuenta la volatilidad que presenta el gasto social. En este sentido, la estructura tributaria aparece como un pilar más firme.

El IRPF mejoraría la distribución del ingreso

--Según los resultados de sus investigaciones, hoy pagan más impuestos quienes perciben menores ingresos como porcentaje de estos últimos. ¿Qué efectos tendría la introducción de un impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) en esa relación?

--Aportarían más los que tienen mayores ingresos y menos, en términos comparativos a la situación actual, quienes tienen ingresos más bajos. Partiendo de la base de que se mantuviera un nivel constante de recaudación, la incorporación de un IRPF que sustituyese al IRP y manteniéndose el IVA con una tasa más baja --por ejemplo, con un nivel de 14%-- mejoraría claramente la distribución del ingreso por dos razones. Por un lado, disminuiría la participación relativa del IVA en los ingresos del Estado, que es el elemento que le da la tónica más regresiva a la estructura tributaria. A su vez, se sustituiría al IRP por un impuesto que va a gravar más a quien más tiene y no a quien gana mayor salario.

--¿Es viable esa fórmula en la práctica?

--De acuerdo con nuestra investigación en la que hicimos un ejercicio de simulación fijando cuatro franjas de ingresos con tasas acordes a los niveles que rigen en los países desarrollados, los valores resultantes indican que se mejora la distribución del ingreso sin que se produzcan modificaciones muy profundas en el ingreso disponible de los hogares, porque una política de cambios abruptos no es viable en la sociedad uruguaya. En una forma muy gradual, dicho ingreso irá mejorando en los hogares más pobres y disminuirá en los hogares más ricos. En toda reforma, hay quienes ganan y quienes pierden. De implementarse el IRPF habría ganadores que son los hogares de menores ingresos y perdedores que serían los de mayores ingresos. En el margen, lo que estos últimos pierdan probablemente sea muy poco, pero eso ha de impactar mucho en lo que ganen los más pobres.

--¿Cómo evolucionaría la economía uruguaya si se restableciera el IRPF?

--Queda pendiente por saber qué impacto tendría la adopción del IRPF en el desempeño de la economía, ya que no se han hecho los estudios correspondientes. Una de las limitaciones de nuestra investigación es que se supone en forma implícita que la economía no reacciona y que, por tanto, no se procesan cambios sustantivos en el mercado de trabajo. Por consiguiente, habría que evaluar en una próxima instancia si una modificación tributaria de esta naturaleza va a provocar cambios importantes en el desempeño de la actividad económica.

Evaluado en forma aislada el IRP tiene un comportamiento neutro

--¿Cómo se puede determinar el peso de la tributación en los hogares uruguayos?

--Nuestro estudio hace una estimación de cómo se distribuye la carga tributaria a partir de la información que surge de fuentes oficiales. Para determinar cuál es el peso tributario en los distintos hogares según el nivel de ingresos se utilizó como insumo fundamental la Encuesta de Gastos e Ingresos efectuada por el INE entre 1994 y 1995, que se lleva a cabo cada diez años para evaluar las pautas del consumo de la población con el objetivo de determinar básicamente la participación relativa de los distintos componentes del IPC. Ella nos aportó información sobre las pautas de consumo para poder saber cuánto se gasta en los distintos bienes así como cuánto se paga de IVA y sobre los ingresos para determinar el IRP. Para realizar esos cálculos hay limitaciones de información y, por tanto, hubo que hacer algunas estimaciones en base a ciertos supuestos. Por ejemplo, la Encuesta provee el ingreso líquido que se recauda, pero se necesita conocer el ingreso nominal porque el IRP es un porcentaje del salario nominal.

--¿Cuál es hoy la carga tributararia con relación al ingreso de los hogares en Uruguay de acuerdo con sus investigaciones?

--El resultado más significativo que resume toda la información es el que nos dice que comparando a los hogares más pobres con respecto a los hogares más ricos, los primeros destinan un 11.3% de sus ingresos al pago de los tres grandes impuestos: IVA, IMESI e IRP. En cambio, los segundos sólo aportan un 8.3% de sus ingresos para el mismo fin, o sea a financiar al sector público. Lo que pagan de más los hogares de menores ingresos es un 36%, lo que constituye una cifra significativa.

--¿No existe justicia tributaria en Uruguay?

--Muchas veces se dice que una estructura tributaria es justa si implica que el que más tiene es el que más paga. Ante esa situación, se podría decir que si el porcentaje de aporte fuese el mismo para los sectores de bajos y altos ingresos, la estructura sería equitativa. Pero entiendo que en ese caso la carga tributaria no sería progresiva, es decir que el más tiene no sería quien más pagase. Por ello, hemos optado por definir progresividad como una situación donde la participación del impuesto en los ingresos es más alta en la medida que aumenta el nivel de ingresos. En función de esa definición, la estructura tributaria uruguaya aparece como regresiva.

--¿Qué factores determinan que la regresión predomine en nuestra tributación?

--No puede atribuirse ese carácter al IMESI o al IRP. El primero tiene un comportamiento que no diferencia mucho las pautas de consumo de los hogares de bajos o altos ingresos. Por su parte, el IRP, cuando se lo evalúa aisladamente, tiene un comportamiento básicamente neutro porque la participación de los ingresos salariales es creciente con el nivel de ingresos generales hasta determinado nivel de ingreso --que alcanza hasta la clase media inclusive-- y después cae en los hogares de clase alta. Como el IRP grava solamente los salarios y pasividades, los hogares más ricos aportan poco en relación a sus ingresos porque los salarios y pasividades constituyen una parte muy pequeña de esos ingresos. Por lo tanto, el IRP tiene un comportamiento creciente con el nivel de ingresos hasta la mitad de la escala y luego cae con respecto a dicho nivel.

En cambio, el tributo que tiene una tendencia a disminuir en forma constante en la medida que el ingreso aumenta es el IVA. Lo que paga de IVA un hogar pobre es un 9.1% de su ingreso, mientras que un hogar rico sólo paga un 5.7% del mismo. La lógica es que el IVA grava sólo el consumo. Como los hogares de mayor ingreso tienen capacidad de ahorro, no pagan IVA por este concepto. Esta situación no se revierte con las exoneraciones y tasas mínimas aplicables a la venta de ciertos productos y servicios esenciales.

FICHA TECNICA

El economista Carlos Grau Pérez, 41 años, es egresado de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República. Obtuvo un Master en Economía de la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica). Actualmente ejerce la docencia como profesor de Economía y Finanzas Públicas en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República y de Microeconomía en la Facultad de Administración y Ciencias Sociales de la Universidad ORT y es investigador en el Centro de Investigaciones Económicas (CINVE).