Publicado en Quepasa el sábado 27 de julio

FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS

Pe$o de la democracia

Van 17 años del retorno a la democracia. Ya se han presentado ocho proyectos de ley. Pero todavía nada regula el financiamiento de los partidos políticos.

ANDREA TUTTÉ

CUANDO VICTOR LISSIDINI, el director nacional de Aduanas, dijo haberse reunido con contrabandistas que aportaban dinero a las campañas "de todos los partidos", los aludidos se escandalizaron. Sin embargo, estas polémicas declaraciones pusieron sobre la mesa un debate largamente postergado: cómo se financian los partidos políticos en Uruguay y qué consecuencias tiene ello en nuestra democracia.

¿Cuánto dinero gastan los partidos políticos uruguayos en sus campañas electorales? ¿De dónde proviene? ¿Cómo se gasta? Son preguntas imposibles de responder con exactitud, ya que en Uruguay no hay leyes que regulen la financiación de los partidos, ni siquiera su contabilidad.

Desde 1995, se han presentado en el Parlamento ocho proyectos de ley sobre financiamiento de partidos y campañas --dos del Partido Colorado, dos del Nuevo Espacio y cuatro del Frente Amplio--, pero ninguno llegó a aprobarse.

"Las normas de financiamiento de partidos son imprescindibles", dijo el diputado colorado Washington Abdala, autor del primero de esos proyectos. "Estas normas permiten dotar de transparencia el funcionamiento de los partidos: la gente puede acceder a información sobre cómo se financian, quiénes aportan y quiénes no deben ni pueden aportar, cuáles son los estados contables, quiénes son los responsables de esos estados contables...".

Además, una legislación de ese tipo permitiría despejar rápidamente cualquier sospecha, como las que surgieron con las declaraciones de Lissidini. "Todos sabemos que la financiación de los partidos es un tema espinoso, y que no hay control", escribió Juan Martín Posadas, ex senador del Partido Nacional, el 14 de julio en El País. "Todos sabemos que la persona que se acerca a hacer una contribución no trae una escarapela que diga 'contrabandista' o que diga 'probo' y nadie es preguntado en el momento de oblar qué es lo que hace para ganarse la vida. Se presenta como fulano de tal, que viene a contribuir con el partido de sus amores (quizá ya lo hizo en otro partido) y si un día precisa de algo caerá de vuelta y sólo dirá; ¿se acuerda de ó que estuve por acá en la campaña electoral?".

Posadas deploró que muchos políticos pusieran el grito en el cielo ante los dichos de Lissidini pero eludieran el debate de fondo: "nunca se había visto un tipo tan burdo de hipocresía", escribió. Y sobre el financiamiento de empresarios de todo tipo a todos los partidos señaló: "Eso pasa, todo el mundo lo sabe y no corresponde emprenderla contra Lissidini".

Dinero por votos

El Estado contribuye con una parte importante del dinero que se gasta en las campañas electorales. En las últimas elecciones nacionales, este aporte fue de algo más de 18 millones de dólares.

El dinero se reparte entre los distintos sectores de acuerdo a los votos recibidos pero el Banco República otorga adelantos (hasta el 50% de lo que les tocaría si obtuvieran la misma cantidad de votos que en la elección anterior).

En las últimas tres elecciones nacionales, los partidos recibieron media Unidad Reajustable (UR) por cada voto. La suma fue de 8,4 dólares por voto en 1999.

Además, en las elecciones municipales de 2000, cada partido recibió 0,12 Unidades Reajustables (1,9 dólares) por voto, otros 3,9 millones de dólares. Las elecciones internas y el balotaje no tuvieron financiación estatal, de modo que en total, sumando la primera vuelta de 1999 y las municipales del 2000, el Estado aportó a los partidos casi 22 millones de dólares en el último proceso electoral.

Según un trabajo de los politólogos Gerardo Caetano, Daniel Chasquetti y Rafael Piñeiro, del Instituto de Ciencia Política de la Universidad, en las elecciones de 1999 el Encuentro Progresista recibió 7,23 millones de dólares de aporte estatal, el Partido Colorado 5,91 millones, el Partido Nacional 4,02, el Nuevo Espacio 822.721 dólares y la Unión Cívica 42.916.

De acuerdo con este estudio, presentado en junio en el coloquio "Financiamiento de partidos políticos", organizado por el Instituto Goethe, el Instituto de Ciencia Política y la OEA, los 18 millones de dólares aportados por el Estado no alcanzaron a cubrir el costo de la campaña.

Como es imposible saber cuánto dinero invirtió cada partido (sólo el Nuevo Espacio difundió esa información) los autores se basaron en el único gasto que pudo ser medido con cierta precisión y cotejado con el subsidio estatal: el costo de los minutos de publicidad contratados en los canales montevideanos de televisión abierta antes de la primera vuelta, a tarifas oficiales, según datos de la encuestadora Monitor Ibope publicados por El País.

Suponiendo que a todos los partidos se les hubieran aplicado las tarifas oficiales, el aporte del Estado sólo habría alcanzado para cubrir el 65% de los minutos contratados en la primera vuelta por el Partido Colorado, el 46% de los del Partido Nacional y el 32% de los del Nuevo Espacio. En el caso del Encuentro Progresista el subsidio habría representado el 102% de lo invertido en publicidad. Esto sin contar todos los demás gastos de campaña: publicidad en la televisión del interior y en los canales por cable, publicidad radial, cartelería, impresión de listas, giras de los candidatos, agencias de publicidad, asesores de imagen, alquiler de locales, etc. etc.

Estas cifras demostrarían que el aporte que realiza el Estado está muy lejos de poder solventar las cada vez más costosas campañas.

También hay que tener en cuenta que hubo fuertes gastos de publicidad televisiva para la segunda vuelta, en la que los candidatos no contaron con aporte estatal.

De todos modos, los propios politólogos admiten que estos cálculos son relativos ya que, además, en ocasiones partidos y canales negocian descuentos de hasta el 50% de la tarifa oficial. "Cuando un descuento llega a ese punto, más bien es un aporte en especie, en minutos de aire", afirmó el politólogo Piñeiro. "Además, no se sabe si todos reciben los mismos descuentos, lo cual puede generar desigualdades".

Donaciones privadas

Como es claro que el dinero que reciben del Estado no les alcanza, los partidos reciben también, en mayor o menor proporción, el aporte de dirigentes, simpatizantes y empresas o empresarios. Varios meses antes de las elecciones ya comienzan a organizarse "comités de campaña" con sus respectivos "comités de financiación". Sus actividades incluyen hasta rifas y ventas de bonos, pero los aportes más importantes provienen de empresas visitadas en busca de donaciones.

"Hay una cierta especialización en la búsqueda de fondos, que está a cargo de responsables de las áreas contables de cada partido que tienen una idea más precisa de cómo dialogar con las empresas", explicó Abdala. "Hay empresas que colaboran con varios partidos".

Alberto Roselli, coordinador de la campaña del Encuentro Progresista en 1999, explicó que "existe una Comisión de Finanzas que se encarga de reunir dinero de adherentes y empresas".

Según el ex director del Banco República, José Pedro Lafitte, la "comisión electoral de hacienda" del Partido Nacional --que integró en varias campañas-- se compone de personas de confianza de los candidatos que, por su actividad profesional, conocen las empresas y saben cuáles pueden tener simpatizantes de su agrupación. "Si, por ejemplo, sabíamos que en un frigorífico importante había un integrante del directorio que tenía afinidad con el partido, lo visitábamos y le pedíamos un aporte, pero a título personal, no de la empresa", explicó.

Sin embargo, las afinidades ideológicas no siempre tienen algo que ver. En temporada electoral, hay empresas que reciben la visita de todos los partidos y colaboran con todos, o al menos con más de uno.

"Todos los partidos nos vienen a pedir donaciones", afirmó Leonardo Rozemblum, presidente de la empresa Motociclo. "Colaboramos con casi todos, pero estos aportes no implican en absoluto una adhesión de carácter partidario".

La Asociación de Despachantes de Aduana colaboró con todos los partidos en la última elección. "Nos visitaron todos, y a todos les dimos lo mismo --incluso tenemos las facturas-- porque pensamos que aportar más a uno u otro hubiera sido inclinarse indebidamente", afirmó Carlos Longobardi, que en 1999 presidía la asociación. "Fue un reconocimiento de que todos los partidos necesitan ayuda económica para financiar sus campañas, y nosotros estábamos en condiciones de brindarla".

Rozemblum y Longobardi son dos de las personas que aparecen en una lista divulgada por el Nuevo Espacio con los nombres de todos quienes pusieron dinero para su campaña. En el listado figuran los nombres de muchos reconocidos empresarios y banqueros uruguayos: Fernando Ariceta, Carlos García Arocena, Jorge Mailhos, Jorge Peirano, Julio César Lestido, Humberto Henderson, Walter Branáa, Walter Pintos Risso, Aram Rupenian, Carlos Schneck, Antonio Salgado, Atijas-Weiss, etc., etc.

"Este es un tema privado. Nosotros somos apolíticos. No somos del Nuevo Espacio", dijo Lestido.

En cambio, otra de las personas que aparecen en la lista, Leticia Cambre ­dueña de una prestigiosa inmobiliaria­ relató que ella sólo puso dinero para la campaña del Nuevo Espacio ya que simpatizaba con el sector (ahora apoya al Nuevo Espacio Independiente).

Pero en círculos políticos se reconoce que lo más frecuente son casos del tipo de los de Longobardi y Rozemblum: empresarios, empresas o instituciones que apoyan a varios o a todos los partidos.

No hay nada ilegal en ello. Como no hay leyes que limiten los aportes privados, particulares, organizaciones y empresas pueden aportar y cualquier suma está permitida.

Pero a juicio de los especialistas, esta falta de regulación puede implicar riesgos para la democracia si los aportes son demasiado voluminosos. "Las donaciones privadas afectan la igualdad de los ciudadanos, ya que quienes cuentan con suficientes recursos para financiar campañas inciden más en los resultados de lo que un simple voto permitiría", afirmó el politólogo Piñeiro. "Y por otro lado, la dependencia de los partidos del dinero hace que estos sean más permeables a ser influidos por quienes aportan los fondos, en temas en que los intereses de quienes los votaron pueden ser distintos de los intereses de quienes los financiaron".

Los especialistas coinciden en que el principal peligro es que algunas o instituciones hagan luego hacer valer sus aportes para influir sobre decisiones políticas.

El ex diputado colorado Víctor Vaillant, que por su condición de integrante de la organización Uruguay Transparente fue uno de los invitados en el seminario sobre financiación de los partidos, recuerda un ejemplo relacionado con las compañías tabacaleras, "que son importantes contribuyentes de las campañas electorales".

Hace unos años, cuando el Parlamento estudiaba un proyecto de ley que prohibía fumar en espacios públicos, el entonces diputado recibió "la visita de tres representantes de estas empresas que estaban recorriendo todos los despachos de los legisladores, planteando argumentos contrarios a una ley de ese tipo", recordó. "Finalmente, cuando el proyecto --que había sido redactado por diputados de todos los partidos-- entró a sala para ser votado, en las barras había sólo tres personas: los mismos representantes de las tabacaleras que habían recorrido los despachos. Por supuesto, el proyecto no se aprobó".

Finalmente, la prohibición de fumar en espacios públicos se concretó, pero no a través de una ley sino de un decreto emitido por Hugo Batalla en 1996, mientras ocupaba interinamente la presidencia.

De todos modo, nunca llegaron a imponerse multas a quienes incumplen esa norma. Y la regulación sobre el tabaco sigue siendo benévola en comparación con otros países, donde existen limitaciones a la publicidad e impuestos de hasta 500%.

Límites y transparencia

Para minimizar el riesgo de una influencia indebida, los proyectos de ley de financiación de partidos presentados en el Parlamento establecen topes a las donaciones y prohíben expresamente que algunas empresas o entidades contribuyan. En todos los casos, esta prohibición incluye a las organizaciones delictivas o ilícitas, las entidades y gobiernos extranjeros y las empresas concesionarias de servicios u obras públicas.

Hay proyectos del Nuevo Espacio y el Frente Amplio que, además, prohíben a las empresas donantes suscribir contratos con el Estado durante los cinco años siguientes. Otros vetan también las donaciones de asociaciones profesionales o sindicales, y en el caso de los presentados por el Frente Amplio también se prohíben los aportes de empresas financieras y bancos.

En algunos casos se establecen límites de 1.000 UR para las donaciones con origen identificado, y de entre 15 y 100 UR para las anónimas (algunos proyectos establecen, además, que las donaciones anónimas no podrán superar el 10% de todo lo recaudado).

Ninguno de los proyectos prohíbe totalmente las donaciones de empresas. Pero el autor del más reciente de estos intentos, el diputado del Nuevo Espacio, Felipe Michelini, señaló que está a favor de prohibir este tipo de aportes (aunque en la última campaña el Nuevo Espacio los haya recibido). "Se puede comprender que una sociedad anónima haga una donación a una escuela, pero ¿cómo se justifica que aporte a un partido político? Las empresas o personas jurídicas no deberían poder hacerlo; eventualmente, que aporten sus accionistas, y que saquen de su bolsillo el dinero".

Abdala, por su parte, se considera "más liberal" en ese sentido y cree que "solamente habría que prohibir aportes de empresas vinculadas al Estado. Porque si se impide que una empresa aporte, aportará el empresario, directamente o a través de terceros".

Es por eso que, según Piñeiro, lo más efectivo no es limitar las donaciones sino dar transparencia a la obtención de fondos, "dando a conocer quiénes aportaron y cuánto aportaron, para que cuando haya que evaluar los votos de los legisladores en el Parlamento o las decisiones del gobierno, toda la ciudadanía pueda juzgarlos y ver a quién responden: si a sus votantes o a quienes los financian".

Lo ideal, según el politólogo, es divulgar esta información antes de los comicios, para que los ciudadanos puedan votar con toda la información a la vista.

Sin embargo, no parece existir consenso sobre este tema. El proyecto del Nuevo Espacio prevé que cada partido informe a la Corte Electoral sobre sus gastos y el origen de sus fondos un mes después de la elección.

Abdala, en cambio, es partidario de registrar el origen de las donaciones, pero no publicitarlo a menos que se sospeche de alguna irregularidad. "Los donantes tienen derecho a la reserva, al menos en una primera instancia", afirmó. "Si equis entidad o persona aporta, debe saber que existe la posibilidad de que esa información se haga pública ante la más mínima duda, aunque ni siquiera se trate de un requerimiento judicial. Pero no me parece muy feliz tener, desde el vamos, una página en internet diciendo quién aportó cuánto a cada partido".

Para Abdala, "eso se pasa de transparencia".

Bombardeo publicitario

Otra forma de regular el financiamiento partidario, que ninguno de los proyectos de ley presentados hasta el momento aborda, es el tema de cuánto dinero debería gastarse.

Según Piñeiro, "las campañas son cada vez más caras: se gasta todo lo posible para no perder chances ante otros candidatos, y todos terminan desembolsando más dinero para obtener los mismos resultados que si se hubieran puesto de acuerdo para gastar menos. Si no reducimos la necesidad de dinero en la política estamos empujando a los partidos a conseguir dinero de manera no transparente".

Para el ex diputado colorado y vicecanciller Ope Pasquet "no es saludable que las campañas se transformen en una competencia para ver quién tiene más dinero. Eso redunda en un bombardeo publicitario insoportable".

Según Monitor Ibope, en la campaña de la primera vuelta de 1999 se emitieron 155 horas de propaganda partidaria en los canales abiertos de Montevideo; si todos esos avisos se hubieran emitido en continuado, se hubieran precisado más de seis días seguidos.

Este "bombardeo" habría reportado a los canales montevideanos unos 27 millones de dólares, de haberse aplicado las tarifas oficiales, o 13,5 millones suponiendo que se aplicara un descuento generalizado del 50%.

Según fuentes de distintos partidos, el gasto en publicidad en medios masivos representa hasta un 70% del total de los recursos usados en las campañas. Una forma de reducir costos pasaría, entonces, por limitar o regular la publicidad electoral televisiva y establecer --como lo ha hecho Brasil, por ejemplo-- espacios gratuitos para que cada partido exponga sus ideas.

"Una vez que decidimos que la democracia tiene un costo y hay que aceptarlo, el tema es decidir cuánto está dispuesta la sociedad uruguaya a gastar en campañas", afirmó Michelini. "Parte de ese debate es el tema de los espacios gratuitos, que en las elecciones pasadas se resolvió con un acuerdo por parte de Andebu".

En 1998, un anteproyecto de ley discutido en el Senado planteó la posibilidad de que los partidos con representación parlamentaria accedieran a espacios gratuitos en radios y canales de televisión.

Durante el debate en el Senado, el legislador blanco Carlos Julio Pereyra dijo que "de esta forma solucionamos, al menos parcialmente, el problema que implica de dónde se nutren de fondos los partidos políticos. Una de las cosas que han provocado escándalos en los últimos tiempos en Uruguay son las colectas que hacen los partidos políticos, fundamentalmente cuando van dirigidas a empresas que de alguna manera, en determinadas circunstancias, pudieran interferir en la libre acción de los legisladores". Y agregó: "la democracia es un sistema destinado a asegurar la igualdad, que no sólo se logra con la declaración de libertad de expresión del pensamiento, sino otorgando medios para que se pueda concretar. De otra forma, la democracia se convertiría en un sistema a practicar por quienes tienen el poder del dinero".

En un comunicado remitido entonces al Parlamento, Andebu manifestó su desacuerdo con el anteproyecto estudiado, por considerarlo "una intromisión en sus facultades de organización y disposición de su programación" y planteó un acuerdo --que finalmente se concretó-- para otorgar espacios gratuitos sin necesidad de legislar en la materia. Paralelamente, se aprobó una ley para otorgar espacios gratuitos a los partidos en los medios de radiodifusión del Estado.

Pero esas medidas no lograron impedir el bombardeo del que hablaba Pasquet, ni el millonario gasto en publicidad.

Vacío legal

Uruguay Transparente está elaborando un nuevo proyecto de ley sobre financiamiento político con miras a lograr un consenso mínimo entre los partidos. Paralelamente, a instancias del Nuevo Espacio, la Comisión de Legislación, Constitución y Códigos de la Cámara de Diputados comenzó este mes a trabajar en una ley para regular el tema.

La larga lista de antecedentes a estudiar por los legisladores se remonta a 1986, cuando el entonces senador colorado Eduardo Paz Aguirre presentó un proyecto de ley de partidos políticos que incluía disposiciones en materia de financiamiento.

Todos los proyectos presentados desde entonces por el Partido Colorado, el Nuevo Espacio y el Frente Amplio se inspiran en el de Paz Aguirre, lo cual explica las sus llamativas similitudes. Lo que no se explica es cómo, si existe semejante consenso sobre la necesidad de legislar y la forma de hacerlo, han transcurrido 16 años sin que ninguno de esos proyectos llegara a transformarse en ley.

La explicación de Felipe Michelini apunta a varios factores, desde la lentitud de los procesos legislativos hasta la resistencia, tanto de los partidos como de la ciudadanía, a hablar de temas que rechinan, como es el de la relación entre la política y el dinero. "A los políticos les cuesta dejar en claro que la democracia sale dinero. Y si la democracia cuesta dinero, y los partidos políticos son las instituciones por excelencia de la democracia, entonces deberíamos preguntarnos cómo financiamos las campañas y los partidos". Además, "este es un tema con el cual no se ganan votos: se pueden ganar denunciando las irregularidades, pero no regulando".

Para Abdala, "cuando estas cosas no se aprueban es porque la gente no entiende su importancia, aunque probablemente las crisis regionales que se están viviendo en materia de credibilidad de los partidos estén volviendo a poner en la agenda este tipo de temas". Sin embargo, dijo, "tampoco hay que legislar al grito de la tribuna, porque se termina haciendo una ley mala. Lo que hay que hacer es aprovechar la experiencia de los proyectos ya presentados. No hay que ir a 150 kilómetros por hora, tenemos todo el año".

La experiencia de otros países muestra que siempre es más fácil avanzar en este terreno en aquellas ocasiones en las que la opinión pública toma conciencia de la importancia de este asunto para la democracia.

Al respecto, el politólogo Gerardo Caetano dijo que una ley que regule el financiamiento de los partidos "no es suficiente, pero sí es necesaria, y el tema ha estado demasiado ausente de la agenda política".

Una agenda que recién encontró espacio para el tema cuando las polémicas declaraciones de Lissidini volvieron a ponerlo sobre el tapete.

"Si ahora el Parlamento se ve sombreado por una forma indirecta de acusarlo --que un director de Aduanas diga: 'me dicen los contrabandistas que contribuyen con los partidos'-- no es responsabilidad del director de Aduanas ni del contrabandista", dijo Carlos Maggi en la radio El Espectador. "Es responsabilidad de los parlamentarios, que no dictan una ley cristal para la financiación de las campañas".

Después del comentario de Maggi, el periodista Emiliano Cotelo se preguntó: "¿qué pasa que llevamos 17 años desde el regreso a la democracia y no hay una ley que regule el financiamiento de la actividad de los partidos? ¿Qué pasa? No sospecho de nada, lo digo con ninguna intencionalidad oculta, pero digo ¿por qué no existe, si es algo elemental en el sistema democrático de infinidad de países del mundo, especialmente los países serios?".

Para Piñeiro, lo deseable hubiera sido que se legislara sobre este asunto sin necesidad de un escándalo previo. "La realidad nos trajo el tema de la peor manera, la que más daño le hace al sistema político, que es la de la sospecha", dijo. "Si no se regula para dar transparencia, vamos a tener un grave problema de credibilidad en la democracia". *

Financiación permanente

EL TEMA DE LA FINANCIACION de los partidos políticos no se agota en las campañas electorales. "Es sano para la democracia que los partidos trabajen entre elección y elección, pero ese funcionamiento tiene un costo", afirmó el ex diputado y ex vicecanciller Ope Pasquet. "Habría que hacer explícita esa financiación, sería más honesto que lo que ocurre ahora, cuando se financia oblicuamente con aportes de los funcionarios, o dando cargos a los dirigentes que no obtuvieron ningún cargo electivo".

En Argentina, por ejemplo, una nueva ley aprobada a fines de mayo creó aportes estatales para el funcionamiento de los partidos. Un 20% del dinero deberá ser utilizado obligatoriamente para la formación y capacitación de dirigentes.

En Uruguay todos los legisladores, ministros, viceministros, directores de bancos o entes y políticos que son designados embajadores sin ser diplomáticos de carrera aportan un porcentaje de su sueldo a su partido y otro a su sector.

Recientemente, el presidente de la Cámara de Diputados, Guillermo Alvarez, declaró a la radio Sarandí que de los 34.000 pesos de su salario líquido aporta 16.000 al Partido Socialista y al Frente Amplio. Los colorados entregan el 1,5% de su sueldo al partido y el 3% a su sector y los blancos aportan respectivamente un 3% y un 5%, tal como lo exige la Carta Orgánica del Partido Nacional. Hace unos años, el economista blanco Javier de Haedo fue amenazado de expulsión por negarse a aportar parte de su sueldo cuando ocupaba un cargo público.

"Este tipo de aporte es totalmente insuficiente, apenas da para pagar las cuentas y algún alquiler", afirmó el senador nacionalista Francisco Gallinal, partidario de crear algún tipo de financiación estatal que abarque los cinco años entre las elecciones. "Aunque probablemente, debido a la crisis económica, este no sea el mejor momento para plantearlo".

Pasquet también es partidario de una financiación de este tipo, "aunque suene antipático por el gasto que supone", y si bien considera más urgente legislar sobre el financiamiento de las campañas, "esta segunda etapa podría quedar para después de las elecciones".

Los proyectos de ley sobre financiación de partidos políticos presentados en el Parlamento incluyen normas sobre la financiación permanente, para la cual establecen los mismos límites que para las donaciones de campaña. Todos los proyectos prohíben los aportes de empresas o entidades extranjeras, que según Abdala han existido en el pasado. "Eso fue lo que ocurrió durante años con el Partido Comunista, que recibía recursos de otro país con un partido comunista que funcionaba", dijo. "Si ya vivimos ese tipo de experiencias, por favor, no las reeditemos".