RECURSOS HUMANOS | EN EL SECTOR PUBLICO, LA CONCESION DE COMPENSACIONES DEPENDE DE LAS RELACIONES DEL PODER

Mayoría de los beneficios adicionales al sueldo se ha aprobado a escondidas

Los abusos van a continuar mientras no haya libre acceso de la prensa y del público a la información, en eso consiste la transparencia.

Para averiguar acerca del costo que representan los beneficios adicionales, en dinero o en especie, al salario otorgados por el Estado a sus empleados, ECONOMIA & MERCADO conversó con el economista Alberto Sayagués, un experto en Administración Pública, quien tiene una extensa trayectoria en la supervisión y control de los recursos humanos del sector público. En resumidas cuentas, el entrevistado expresó que los sueldos y beneficios más altos los tienen aquellos organismos más cercanos al poder y a las finanzas del Estado, cuyos servicios sean más críticos y donde los sindicatos sean más fuertes. Es un problema de fuerza, no de solidaridad o de políticas sociales, sostuvo Sayagués.

--¿Cuáles son los beneficios adicionales, en dinero o en especie, más comunes otorgados por el Estado a sus empleados?

--La variedad es muy grande así que le menciono algunos de los más importantes y extendidos:

* Viático por alimentación, que en las empresas públicas está bastante uniformizado en unos U$S 110 mensuales y que otros organismos lo llaman "reintegro de gastos", etc.

* Cuota mutual, a veces parcial, a veces a todo el núcleo familiar interpretado ampliamente.

* Participación en recaudaciones del organismo y, en algún caso, en las utilidades del mismo o en los llamados "incrementos de productividad", que son nombres algo decorativos.

* Bienes o servicios producidos por el organismo, gratis o a precios subsidiados.

Cabe señalar que quedan muy pocos de aquellos fuertes beneficios que hubo antes, como préstamos subsidiados para vivienda o en dinero.

--¿Es posible estimar cuál es el costo aproximado para los contribuyentes uruguayos de los beneficios que reciben los funcionarios públicos adicionales a su salario mensual?

--La respuesta depende del concepto de beneficio que queramos utilizar. Una respuesta numérica fácil sería entre el 15% y el 20% de su salario, pero todo depende de la definición de beneficio que se utilice y de tener claro que se trata de un promedio. Quizás sea más ilustrativo señalar que su costo anual es del orden del 1% del PBI o que está cercano a las pérdidas estimadas que sufrió el Uruguay por la aftosa.

Creo que las estimaciones financieras esconden la realidad de la cuestión que son los demás beneficios que se reciben por ser funcionario público, aunque no se cobren periódicamente en dinero.

En primer lugar, debe señalarse el beneficio de la mal llamada "inamovilidad", de la cual se supone gozan los funcionarios públicos presupuestados, que equivale al empleo de por vida. En la época de la dictadura, hubo una tendencia a pasar a éstos a la condición de contratados en varios organismos y se estimaba que un aumento del 20% del sueldo compensaba el riesgo de la pérdida de ese privilegio. Quizás habría que sumar esta cuantificación a la primera para los que tienen esa condición.

En segundo lugar, es un hecho que los funcionarios públicos trabajan, en promedio, menos que los privados. Y también es cierto que los promedios esconden la realidad de quienes trabajan mucho y de quienes trabajan poco o nada, como algún aduanero pasado en comisión. Muchos organismos pagan una escala de 40 horas pero se cumplen efectivamente 30, por ejemplo; los días laborables son menos que en la actividad privada; las licencias por enfermedad son más frecuentes y se pagan a sueldo completo y no al 70% y con topes como en DISSE, etcétera. Aquí habría que considerar un diferencial no inferior al 10% entre ambos sectores, a igualdad de las demás condiciones.

En tercer término, habría que señalar que, también en promedio, hay una menor presión y carga de trabajo en muchas oficinas públicas respecto a las oficinas privadas, aunque el problema es muy diferente si uno toma actividades públicas diferentes a las oficinas administrativas como la docencia directa, la policía ejecutiva, la atención directa a menores o enfermos, los cuarteles. Estas actividades que enumero comprenden a la mitad de los funcionarios públicos. La funcionaria administrativa que personifica Antonio Gasalla es muy emblemática y divertida, pero esa categoría nunca fue representativa del total. Hay muchos buenos funcionarios, aunque no sean tan graciosos.

En cuarto lugar hay que señalar, sí, que hay mayores remuneraciones por todo concepto que en el sector privado, especialmente en la parte de abajo de la pirámide salarial, no en la superior. En estos momentos, se está pagando un salario líquido por hora de $ 10-11 a las limpiadoras y se contratan buenas administrativas y vendedoras jóvenes a $ 2.500 por mes. Los salarios públicos inferiores están por arriba de estas cifras.

--¿Dichos beneficios tienen alguna similitud con los beneficios extrasalariales que otorgan las empresas privadas grandes y medianas a su personal?

--Hay una gran similitud si el origen de los mismos es la sensibilidad social de la entidad o para promover la productividad, etc. Pero son drásticamente diferentes en su esencia. Una empresa privada puede hacer lo que quiera con sus recursos y, si los administra mal, perderá competitividad y terminará quebrando. En una economía de mercado, competitiva, sin monopolios u oligopolios, el sistema se autorregula y el dueño de la empresa cuidará la productividad ya que todo beneficio que pague lo deberá deducir de sus utilidades legítimas. Y, por tanto, es muy cuidadoso al sopesar costos y ventajas de estos beneficios, porque la empresa puede entrar en dificultades.

En cambio, un organismo público no puede hacer lo que quiera con sus recursos ya que debe responder por ellos ante sus mandantes, que son directamente las autoridades políticas e indirectamente los ciudadanos que las eligen. Pero estos beneficios suelen estar envueltos en grandes misterios, aunque el que los paga siempre es el contribuyente o el usuario de los servicios públicos. El organismo no va a quebrar, no va a cerrar, sólo aumentará la carga tributaria, el "costo país".

Es muy fácil y agradable ser generoso con fondos ajenos. Si el presidente chino me permite parafrasearlo diría: "despilfarrar dinero ajeno es glorioso". El principal responsable de los sueldos más privilegiados del sector público es muy buen crítico desde afuera de la cosa, pero no pudo ser tan drástico desde adentro, ya que ello no es tan fácil.

Capacidad de presión

--¿Estos beneficios se conceden por igual a todos los funcionarios públicos? ¿Existen diferencias en los beneficios que otorgan la Administración Central, las empresas estatales o las intendencias municipales?

--Por supuesto que hay diferencias. Los beneficios no suelen, salvo excepciones, ser generales ya que surgen de las diferentes capacidades de presión que tienen los funcionarios y pocas veces han respondido a políticas de remuneraciones. La mayor parte se han aprobado a escondidas de la opinión pública y de los organismos de control que luego tuvieron que aceptar los hechos consumados.

Los sueldos y beneficios más altos los tendrán aquellos organismos cuyos servicios sean más críticos, donde los sindicatos serán más fuertes, como la banca, la electricidad, los combustibles, las comunicaciones; los organismos más cercanos al poder y a las finanzas del Estado como el Palacio Legislativo, las Juntas Departamentales, el Ministerio de Economía; y los núcleos chicos respecto a los grandes (policía, soldados, docentes, enfermeras, etcétera) Algo parecido pasará en la actividad privada, sumado el efecto de la productividad marginal de la mano de obra.

Es un problema de fuerza, no de solidaridad o de políticas sociales. ¿Acaso vio Ud. alguna vez a un sindicato fuerte proponiendo repartir los beneficios que le da su poderío con los demás trabajadores que no tienen esa suerte? ¿Vio pancartas reclamando nivelar hacia el promedio de todo el sector público en base a los recursos que ya existen o sólo propuestas demagógicas nivelando hacia arriba en base al dinero que no hay? ¿Quién quiere volver a barajar el mazo cuando tiene una buena mano?

El Uruguay --en especial, su sector público-- no puede interpretarse correctamente si no es a la luz de las luchas por la redistribución del ingreso, pugnas que en algunos casos ya tomaron rango constitucional, como la reforma de la seguridad social.

--¿La concesión de beneficios adicionales a los funcionarios estatales puede representar una compensación para algunos sectores de la administración pública cuyos salarios están sumergidos?

--La concesión de beneficios puede ser una política social de apoyo a sectores sumergidos pero, en tal caso y habiendo recursos, ¿por qué no subirles el sueldo líquido directamente?

--¿Qué motivos existen para otorgar grandes beneficios a los empleados de las empresas públicas, la banca estatal y el Poder Legislativo, cuyas remuneraciones incluso superan a las del sector privado?

--Creo que la concesión de beneficios depende más de las relaciones de poder que de otras consideraciones. ¿Qué otra cosa pasa durante el trámite del Presupuesto?

Atención médica y seguro de salud

--¿Los servicios de asistencia médica gratuita que gozan los funcionarios de algunos entes autónomos como ANCAP o el Banco de Seguros o los Ministerios de Defensa y de Interior, etc. no suponen una superposición de tareas que ya cubre el Estado en el área de la salud?

--Aquí hay que diferenciar lo que es una superposición de tareas de lo que es un servicio de categoría superior. No sabría decirle si el servicio de salud de militares o de policías es más caro o no que el que brinda Salud Pública, pero creo que son bastante complementarios ya que hay un problema de "deseconomías" de escala. El Ministerio de Salud Pública ya tiene suficientes problemas con su millón largo de usuarios para agregarle trescientos o cuatrocientos mil clientes más.

En cambio, los organismos poderosos querrán brindar a sus trabajadores un servicio muy superior al que brindan los servicios mencionados anteriormente. Con extremos como incluir operaciones en el exterior o haber tenido que prohibir el suministro gratuito y repetitivo de lentes de oro o las cirugías estéticas.

--Mientras que el Seguro Social de Enfermedad (ex-DISSE) paga a todos los trabajadores de la actividad privada su cuota mensual de afiliación a una mutualista con los aportes que hacen los empleadores y los empleados, ¿por qué no existe un sistema similar en la administración pública?

--En su origen, los trabajadores públicos no fueron incluidos por un problema de costo presupuestal, cuestión que sigue vigente. Los patronos privados pagaban el 5% y los empleados el 3% de su salario y el Estado pagaba el déficit ya que esos aportes no alcanzaban.

Hoy ya no se trata más de un financiamiento tripartito y solidario. Desde 1992 el Estado dejó de contribuir al mismo y ese aporte fue sustituido por el complemento de cuota mutual que pagan las empresas. Esa carga complementaria se le hace dificil de sobrellevar a muchos empresarios cumplidores de sus obligaciones.

El resultado es un impuesto al trabajo muy pesado en los sueldos más bajos que aumenta la desocupación del personal no calificado. Los aportes patronales son del 18% en los sueldos a partir de $ 7.200, pero el complemento de cuota mutual sube los aportes a un 39% en el caso de un trabajador de la limpieza que gana $ 2.000. Sin embargo, este empleado no suele usar los servicios de la mutualista porque no puede pagar los tickets y porque se trata de un adulto sano o bastante sano. El sistema de DISSE es un subsidio a la gestión de las mutualistas, a sus médicos y trabajadores, a su gestión y a los afiliados que consumen más servicios de salud (personas de edad, etc.). Uno puede aproximar el verdadero costo para las mutualistas de un afiliado a DISSE si lo compara con el precio que paga un afiliado joven vía INJU (Instituto Nacional de la Juventud); el resto es transferencia o solidaridad o como se le quiera llamar.

Si la verdadera razón es el cuidado de la salud de la gente, podría permitirse al trabajador elegir, dentro de su núcleo familiar, cuál es el miembro que se beneficiará de la cuota mutual. ¿O no somos tan liberales?

--¿Por qué algunos funcionarios públicos tienen cubierto el pago de esa cuota para ellos, sus cónyuges y sus hijos, los de algunas dependencias cubren sólo la cuota mutual del empleado, y los de otras reparticiones estatales no tienen ningún beneficio en esta materia?

--Por falta de recursos y por la diferente fuerza al aprobarse el gasto presupuestal. No es una maldad de los gobernantes sino la lógica de los hechos.

Licencias y feriados

--¿Se conoce cuánto incide en las cifras de ausentismo de la actividad estatal los días de licencia especial por exámenes de estudios formales que se toman los funcionarios públicos?

--La tendencia es a la disminución ya que la prohibición de ingresos está llevando a un paulatino envejecimiento de los empleados estatales (aún incluyendo los becarios) y, por ende, a tener menos educandos. Pesa alrededor de uno por ciento.

La licencia máxima de estudiante es de treinta días hábiles al año y requiere haber aprobado dos exámenes el año anterior, lo que equivale entre un tercio y un quinto de las materias. Es un privilegio respecto a los trabajadores privados que no tiene adecuada justificación. Podría mitigarse fraccionando la licencia en función de lo que es un año normal de estudios (unas 700-800 horas clase) evitando el abuso de un mes y medio de licencia paga para preparar dos exámenes "fáciles".

--Si bien resulta muy difícil estimar el monto de los beneficios adicionales de los funcionarios públicos dado la casuística que impera en cada dependencia oficial, ¿se ha estimado qué porcentaje del sueldo nominal representa el mayor número de días de licencia anual dado que no se computan los días sábado y feriados laborables incluidos los días de Carnaval y Semana de Turismo, lo cual es común para toda la administración pública?

--Si las situaciones de público y privado son comparables realmente, los feriados laborables, Carnaval, Turismo, la laxitud de las licencias por enfermedad pagas al 100%, la prorrata de las licencias por estudio y otras facilidades, pueden equivaler a un mes y medio de diferencia entre uno y otro.

Prima por hogar constituido

--Según el artículo 40 de la Constitución, la familia es la base de nuestra sociedad, para lo cual el Estado velará por su estabilidad moral y material, etc. ¿Por qué el Estado se muestra más preocupado por las familias de los funcionarios públicos, quienes perciben una prima por hogar constituido, y no así los demás trabajadores?

--Si el Estado impusiera a las empresas un pago adicional por trabajador con hogar establecido y por hijo, los patronos preferirían contratar a solteros y viudos. El carácter social de ese beneficio exige que su financiamiento sea fiscal, pero los recursos son escasos.

El origen del hogar constituido en el Presupuesto Nacional fue una forma de aumento por partida fija, igual para todos, sesgado hacia los que tuvieran familia. Algo similar ocurrió con las asignaciones familiares, inclusive con topes para los sueldos más elevados.

En sus comienzos eran cifras bajas. A partir de 1969 el gobierno, luego de la congelación de precios y salarios de junio de 1968, redistribuyó la masa salarial con sentido social y triplicó en el Presupuesto el valor en términos reales de la Asignación Familiar (de $ 600 a $ 3.000 nominales) y duplicó la prima de Hogar Constituido (de $ 1.800 a $ 6.000 nominales). Pero no debe verse como un aumento real del gasto sino una redistribución del mismo, ya que en esa época no había aumentos cuatrimestrales o semestrales sino sólo en las instancias de leyes presupuestales.

Parque de vacaciones

--¿Es consistente con un buen esquema de gestión pública que un centro de recreación para funcionarios, como es el Parque de Vacaciones de UTE/ANTEL, sea propiedad de estas empresas del Estado y que ellas se hagan cargo de su administración?

--Ese Parque de Vacaciones se creó hace muchos años en base a un financiamiento del 2% aplicado en la tarifa, lo cual ahora se llamaría "costo país". Carece de utilidad social que lo administre el sector público. La prueba de su conveniencia sería la siguiente. El aporte de estas empresas (costos por todo concepto menos ingresos por venta de bienes y servicios) para subsidiar el Parque podría repartirse por partida fija a los funcionarios de esas dos empresas con la posibilidad de gastarlo libremente en ese Parque (al costo real de una empresa privada) o en donde o para lo que quisieran. Seguramente, no habría casi usuarios del mismo y el bienestar de los funcionarios y familiares, a partir de esa libertad para gastarlo, sería igual o superior. Se trata de un beneficio cuyo costo es muy superior a su verdadera utilidad social.

--¿Qué señal se está enviando al resto de la población con este sistema de beneficios complementarios?

--La población la tiene muy clara: existen muchos abusos que no se conocen públicamente y que todos pagamos. La señal más importante la envió el Presidente de la República haciendo públicas las remuneraciones básicas y causando el revuelo que causó así como logrando una buena base para frenar buena parte de los pedidos y crear conciencia del problema. La señal que recibió la población es que sólo si se entera la ciudadanía de los hechos, éstos pueden llegar a ser controlados. Hay que darle más transparencia a la cosa pública, profundizando esa línea.

Estos abusos nunca van a dejar de reiterarse hasta que haya libre acceso de la prensa y del público a la información, pues en eso consiste la transparencia. El gasto público empezará a bajar sistemáticamente el día que, antes de poderse concretar una designación, un aumento especial, un beneficio adicional, un contrato de obra, un pase en comisión o un viaje al exterior deban publicarse en la página web oficial de la Presidencia o del Tribunal de Cuentas y que se puedan conocer las verdaderas remuneraciones por todo concepto. Los primeros interesados en exigir la transparencia deberían ser los contribuyentes --y en mayor grado los empresarios-- que son los que pagan el gasto público.

Se destituyen pocos funcionarios públicos

--¿Cómo se explica la mal llamada "inamovilidad del funcionario público"?

--Ni la Constitución ni la Ley crearon la figura del funcionario "de por vida". El Dr. Enrique Sayagués Laso escribió en su Tratado de Derecho Administrativo que "en nuestro derecho hay un concepto claro y preciso de la inamovilidad: es la situación en que se hallan ciertos funcionarios que sólo pueden ser destituidos por las causales de ineptitud, omisión o delito, y siguiendo determinados procedimientos" que consisten en las garantías del debido proceso, sumario y previa venia del órgano legislativo. Los funcionarios comprendidos en este concepto son los funcionarios presupuestados de la Administración Central y de los Gobiernos Departamentales. No están comprendidos los contratados, los docentes, los policías, los militares, los de las empresas públicas. Sólo tres de cada diez funcionarios están comprendidos. Pero se destituyen pocos, estén o no comprendidos en la inamovilidad.

--¿A qué obedece entonces la fuerza de la inamovilidad?

--El problema no es la norma sino la aplicación de la norma. Una causal de omisión e ineptitud puede ser el bajo rendimiento del funcionario, debidamente comprobado. También puede suprimirse un cargo público ocupado "pero la supresión debe hacerse por razones de interés público, no por motivos ajenos a la función, ni para lograr una destitución indirecta, pues se configuraría desviación de poder que viciaría el acto" (Sayagués Laso). Por ejemplo, no se podrían eliminar cargos ocupados y luego crear y proveer otros similares. Pero no se suprimen cargos ocupados, aunque sean redundantes. El gobierno opta por redistribuirlos o anticipar la jubilación. Un sistema severo, presionando lentamente y con las garantías del debido proceso sobre los malos funcionarios, probablemente no llegue a causar muchas destituciones porque producirá una mejora rápida de los bajos rendimientos y ausentismos reiterados, ya que los "vivos" no son bobos...

Algunos casos muy curiosos

--¿Cuáles son los beneficios adicionales más curiosos que Ud. ha conocido en la administración pública?

--Conozco muchos. El pase libre utilizado regularmente para traer contrabando hormiga sin pagar costo de transporte en el tren a Rivera es interesante. Uno original y muy longevo fue el "viático ficto al exterior" por el cual el nivel superior de determinado organismo cobraba un complemento de sueldo importante. Ya el Dr. Quijano lo había denunciado en el semanario Marcha en 1962. La operación de implantes mamarios disfrazada con el nombre de otras operaciones también era muy meritoria. Quizás, el más curioso fue el préstamo a funcionarios a bajas tasas de interés que tenía un organismo cuya Carta Orgánica le prohibía otorgarlos. Se creó una atrocidad verbal al que llamaban el "seguro invertido", por el cual se cobraba primero el premio y después se pagaban cuotas iguales y consecutivas. Como en las películas, cualquier parecido con un préstamo es pura coincidencia...

FICHA TÉCNICA

De la extensa trayectoria del economista Alberto Sayagués destacamos que fue director de ATYR del Banco de Previsión Social hasta el año 2000, jefe de la División Cargos y Salarios en la Presidencia de la República, director del PRONADE (Programa Nacional de Desburocratización) e impulsor del Decreto 500, director del Plan de Compras del Estado e impulsor del TOCAF, fundador del Programa de Formación Gerencial del Sector Público, profesor de Administración para el Desarrollo y Sistemas Comparados en la Facultad de Ciencias Económicas.