19 intendencias y una canilla loca

Las intendencias piden ayuda al gobierno central mientras exhiben gastos excesivos, contrataciones injustificadas y un viejo estilo clientelista.

ANDREA TUTTÉ

LAS 19 INTENDENCIAS uruguayas administran anualmente un total de 800 millones de dólares: más que los presupuestos sumados de los ministerios del Interior y Salud Pública, por poner un ejemplo. Las tres cuartas partes del dinero se utilizan para pagar sueldos y gastos de funcionamiento. Uno de cada 86 uruguayos es empleado municipal. Entre 1989 y 1999, los tributos municipales aumentaron casi 73%, mientras los del gobierno central crecieron 27%. Medida en dólares, la recaudación que los municipios toman de la ciudadanía en esa década aumentó un 280%.

¿Está bien gastado ese dinero? ¿Es necesaria esa cantidad de funcionarios? ¿Reciben los contribuyentes obras y servicios acordes a semejante presión tributaria? ¿Necesita Uruguay, un país con la mitad del tamaño de la provincia de Buenos Aires, 19 gobiernos departamentales con 19 intendentes que ganan entre 3.000 y 6.000 dólares mensuales, decenas de asesores y gabinetes que incluyen secretarios de Turismo, Medio Ambiente, Deporte, Juventud y Relaciones Públicas? (Sin olvidarnos que cada intendencia tiene su secretario general y cada intendente su secretario).

Hay quienes opinan que no. "Las 19 intendencias, y unas más que otras, están pésimamente administradas", escribió el productor rural de Colonia Hugo Fagalde, en una carta publicada por El País el 7 de julio. "En todas las intendencias se acumulan, y si no están se crean, departamentos y jefaturas. Y no porque sean necesarias, sino para colocar en ellas a amigos y familiares". Y se quejaba: "un 'jefecito' de estos inventos burocráticos cobra, libres de polvo y paja, mucho más, sin ningún descuento, que yo con mis 15.000 kilos de lana".

Días atrás, en el programa En Perspectiva de El Espectador, el periodista Claudio Paolillo se refirió en términos similares: "hay gerentes absurdos en las intendencias del interior, que no tienen sentido y ganan 40, 50 mil pesos mientras un maestro gana 5.000".

¿Y las obras?

Las intendencias cobran impuestos a los inmuebles, vehículos, espectáculos públicos y juegos de azar, entre otros. También cobran tasas y tarifas por diversos servicios, como la recolección de residuos o la inspección bromatológica. Además, reciben fondos del gobierno central: el último presupuesto prevé distribuir entre ellas 750 millones de dólares en los próximos cinco años.

¿Qué uso se le da a este dinero? Del análisis de los presupuestos municipales se desprende que la mayor parte se destina al pago de sueldos y gastos de funcionamiento.

Para empezar, las remuneraciones y aportes previsionales representan casi siempre más de la mitad del gasto. En Rocha, por ejemplo, este porcentaje llega al 71% de los 26 millones de dólares que se prevé gastar en el presupuesto de este año (la cifra fue calculada en base a una cotización de 13,74 pesos por dólar). En Florida alcanza al 65,4% de un presupuesto de 17 millones y en Río Negro representa el 61% de 16 millones.

A esto hay que sumar los gastos de funcionamiento --desde la cuenta de teléfono hasta el papel para fotocopias-- y en muchos casos, la financiación del déficit y amortización de deudas contraídas por las comunas.

En Artigas, todo esto representa el 90% del presupuesto de 18 millones de dólares para este año. Queda apenas un 10% para obras e inversiones. En Tacuarembó, este porcentaje es de 14%. Casos como el de Salto, que planea invertir el 43% de sus recursos en obras, son la excepción: el promedio entre todos los departamentos arroja un 25%.

Un caso emblemático es el de los 18 Centros Comunales Zonales dependientes de la Intendencia Municipal de Montevideo. Cada junta tiene un secretario políticamente designado: estos 18 sueldos le costaron a la intendencia más de 500.000 dólares al año, según el edil nacionalista Osvaldo Abi Saab. En el 2000, los sueldos de los CCZ totalizaron 19.629.759 dólares (a la cotización de diciembre). Los gastos de funcionamiento ascendieron a 1.572.657 dólares. Y las inversiones alcanzaron a 147.323 dólares.

Uno en 35

Desde el retorno de la democracia, en 1985, los salarios de los municipales crecieron más que los de los trabajadores privados o de la administración central.

Entre 1985 y junio del 2000, según la Oficina Nacional del Servicio Civil, el número de funcionarios públicos disminuyó un 9,3%. Sólo dos intendencias --Montevideo y Soriano-- ayudaron en algo a esta reducción: en las otras 17, el número de funcionarios entre 1985 y diciembre del 2000 aumentó 49%. Al finalizar el año pasado, según la ONSC, las intendencias y juntas departamentales tenían en total 38.807 funcionarios. Es decir, uno cada 86 uruguayos, tomando en cuenta incluso niños y jubilados.

Todas las intendencias tienen planteles de más de mil empleados, salvo San José y Flores, aunque en este último departamento la proporción es de un funcionario cada 50 habitantes. Durazno, Lavalleja, Maldonado, Río Negro, Rocha y Tacuarembó también tienen un funcionario cada 50 habitantes o menos. El caso extremo es el de Rocha, con un municipal cada 35 habitantes.

¿Se precisan todos esos funcionarios? El propio intendente de Rocha, Irineu Riet Correa, ha dicho que la comuna podría prescindir del 20% de sus empleados. Hasta Ruben Lazo, presidente del sindicato de municipales de Rocha, concuerda: "Andamos por los 2.000 funcionarios y la intendencia podría funcionar con 1.250 presupuestados y 200 o 300 zafrales".

En junio, durante el Congreso Nacional de Ediles, el vicepresidente Luis Hierro criticó el exceso de empleados de las comunas. También afirmó que el 73% de aumento en los tributos municipales hubiera estado justificado "si se hubieran hecho cosas que no se hicieron". Y reclamó a los curules "eficacia y transparencia" en el manejo de los asuntos públicos.

El mensaje no cayó bien. "Si el señor vicepresidente me consigue otras fuentes de trabajo, dejamos de hacer gastos excesivos en funcionarios", afirmó sin pudores el edil tacuaremboense Juan Estathiou, que le reclamó al Ejecutivo más "creatividad" en sus propuestas.

Es un hecho que hay departamentos del interior donde el mercado laboral no va más allá del Ejército, la Policía o la Intendencia. Pero son los propios contribuyentes, con sus impuestos, los que solventan esta poco "creativa" política de combate al desempleo; y la presión tributaria que financia los salarios públicos no favorece, precisamente, la creación de nuevas fuentes de trabajo en el sector privado.

"Para ayudar a la gente del interior hay que hacer que la gente del interior tenga más plata en el bolsillo", afirmó el dirigente nacionalista Juan Martín Posadas. "Cuando la intendencia es el principal empleador es porque no se ha preocupado por atraer otros empleadores al departamento. Las intendencias no tienen que preocuparse por ser fuentes de empleo, porque eso termina siendo una cuestión de corruptela, de colocar amigos o correligionarios".

Casi provincias

Algunos ejemplos al azar que le resultarían de interés al lector Fagalde: en la intendencia de Cerro Largo hay un secretario de Deportes y otro de Juventud (su salario es de 16.727 pesos por mes). Al mismo tiempo, y también en Cerro Largo, la Junta Local de Río Branco tiene su propia oficina de Juventud, con secretario incluido (aunque este cobra menos: 12.463 pesos mensuales). La comuna arachana también tiene un secretario de "relaciones interinstitucionales", cuyo salario asciende a 26.885 pesos.

El Departamento de Cultura de la intendencia de Soriano está compuesto por una División Artes y Letras, una División Enseñanza y las secciones de Escuelas Corales, Conservatorio, Escuela del hogar, Talleres, Museos, Casa de la Cultura, Biblioteca e Inspección Docente.

El Departamento de Cultura de la Intendencia de Florida tiene 99 funcionarios.

La Intendencia de Canelones, según denunció el edil blanco José Luis Nuñez, tiene 39 altos cargos de confianza cada uno de ellos retribuido con sueldos de 50.000 pesos. Algunos de ellos, agregó el edil Diego Varela, sos "directores virtuales": "no tienen una función establecida".

Los choferes de la Junta Departamental de Maldonado ganan entre 13.798 y 17.560 pesos, sin contar las primas adicionales que tienen por hogar constituido, asignaciones familiares ni la primas especiales por nacimiento, casamiento y fallecimiento.

Todas las intendencias tienen oficinas de prensa y relaciones públicas (La de Maldonado tiene, además, una Secretaría de Comunicaciones). Todas tienen un director, secretario o asesor en materia de Turismo salvo San José, donde el cargo existe pero en esta administración no se ha designado a nadie para ocuparlo. Todas tienen estructuras que, sin forzar demasiado la imaginación, podrían compararse con las del gabinete de un gobierno nacional.

Todas estas exageraciones, incongruencias y duplicaciones del gasto son pocas veces denunciadas desde ámbitos políticos.

"Circula en ciertos ambientes con injustificada aceptación un razonamiento político que reza así: hay que ayudar a las intendencias del interior porque allí están los votos de los partidos tradicionales, sobre todo del Partido Nacional", afirmó Posadas, que discrepa con esta postura. "Si se quiere conservar los votos del interior es a la gente del interior a la que hay que ayudar, no a las burocracias del interior".

Para el periodista radial Eduardo J. Corso, "hay intendentes que se desvelan por su pueblo y otros que ven la intendencia como el comienzo de una carrera política". En este momento "de receso electoral, el que está en contacto con a gente y mantiene viva la idea del partido es el intendente, que no desperdicia la oportunidad de señalarlo. Un intendente o un presidente de la Junta Departamental pueden hacer una cantidad de favores, desde sacar una multa de tránsito hasta dar un empleo".

19 departamentos 19

¿Cómo reducir las burocracias municipales? Hay quienes alientan una solución drástica: reducir el número de gobiernos departamentales. "La administración en regiones más grandes reduciría la burocracia", afirmó el vicepresidente de la Federación Rural, el ex comandante del Ejército, Daniel García. "Si se analizan las funciones que cumplen las intendencias, se ve que algunas son duplicaciones de servicios que brinda el gobierno nacional, como las policlínicas o la construcción de viviendas. Y en el caso de servicios como la iluminación o la limpieza, no habría problema en que se encargaran las juntas locales".

De hecho, Uruguay no tuvo siempre 19 departamentos. "A partir de los nueve departamentos originales de 1830 se fueron fundando los demás a lo largo del tiempo", explicó el historiador Aníbal Barrios Pintos. En ese proceso influyeron razones prácticas, como la necesidad de hacer sentir la presencia del Estado en todo el territorio, en una época en que los medios de comunicación y transporte no estaban muy desarrollados "Pero en algunos casos también hubo razones políticas. El caso más claro es el de Flores, que se creó para darle el nombre del caudillo Venancio Flores, que había nacido allí". Y si Flores tenía un departamento, ¿cómo no habría de tenerlo Fructuoso Rivera? Rivera fue precisamente el último departamento en ser fundado, en parte del territorio de lo que era Tacuarembó.

En la escuela, los escolares aprenden que el país puede dividirse en cinco grandes regiones: norte, litoral, este, centro y sur. Incluso varias grandes instituciones, como la OSE y el Ejército se organizan en base a dividir el país en cuatro o cinco regiones y no en 19 departamentos.

"Que un país tan pequeño como Uruguay tenga 19 departamentos me parece un exceso histórico. Si hubiéramos podido concebir el país ahora, podríamos tener cuatro o cinco grandes regiones, no más", afirmó Hierro. "Pero esto hoy ya no lo podemos arreglar. Hay más de 100 años de orgullo y tradiciones locales que hacen que hoy sea impensable una nueva división político-administrativa del país".

Como el vicepresidente, Posadas cree que la división del Uruguay en 19 departamentos "no es adecuada" a la realidad actual, pero "hay cierto peso histórico que generó una identidad y podría crear problemas a la hora de reducir el número de intendencias".

Casi idéntica es la opinión del general Líber Seregni, que dirige el Centro de Estudios Estratégicos 1815, una institución especialmente preocupada por el Estado y sus problemas.

"Desde el punto de vista administrativo, la regionalización del país, sobre todo atendiendo a las distintas realidades económicas de cada región, podría ser beneficiosa", dijo Seregni. "Pero el principal obstáculo está dado por los localismos, sentimientos de pertenencia muy fuertes y arraigados en la historia, que son muy respetables".

Poco tienen que ver con las "identidades regionales" los motivos que llevan a García a hacerse pocas ilusiones con la posibilidad de crear una nueva división administrativa. "Ya hubo proyectos de regionalización y no prosperaron, porque todo lo que apunte a disminuir los cargos políticos disponibles --tanto electivos como designados-- provoca una gran desazón en la gente que ocupa esos cargos o aspira a ocuparlos algún día".

Peaje no

Si reducir el número de gobiernos municipales es tan difícil como se dice, entonces se podría comenzar con conseguir una mayor eficiencia comunal recortando la burocracia y los gastos. Y como las intendencias tienen autonomía para contratar y para elaborar sus presupuestos, dicho recorte sólo parece posible si las propias autoridades departamentales lo disponen.

"Se han aumentado los impuestos municipales pero en muchos casos sigue habiendo un gran déficit en las intendencias", afirmó Hierro. "Entonces, la primera cuestión es que las intendencias, en aquellos departamentos donde hay déficit, terminen con él. Tendrán que hacer una enorme reestructura de los funcionarios y del gasto".

Pero los intendentes tienen otras preocupaciones en mente, como abatir las altas tasas de morosidad de sus contribuyentes, que han dejado a muchas comunas al borde de la cesación de pagos. Entre las soluciones que maneja el Congreso de Intendentes está la venta de sus carteras de morosos, para que sean privados quienes se encarguen de cobrar las deudas.

Y las deudas de las intendencias ¿quién las paga? El 12 de diciembre, El País informó que la Intendencia de Florida había firmado un convenio con el Banco República con motivo de una deuda que mantiene con esta institución. La deuda estaba originada en préstamos que habían pedido los funcionarios municipales de Florida al BROU. Para que los funcionarios fueran pagando, la Intendencia de Florida les descontaba parte del sueldo. pero ese dinero nunca llegó al banco.

Tal situación motivó la siguiente carta de un lector identificado con el número de cédula 3.153.511-3: "Leo con sorpresa que la deuda surge de créditos de funcionarios con el banco, funcionarios a los cuales 'puntualmente les habían sido descontados de sus haberes los importes correspondientes para el pago de sus deudas': o sea que la intendencia se quedó con ese dinero en forma indebida y nadie resultó procesado ni investigado ni nada".

"A todo esto hay que agregar que el banco 'le perdona' un 25% de la deuda, pasando ésta de cuatro a tres millones de dólares", continuó el lector. "Todo esto me llena de indignación e impotencia, ya que los particulares seguimos pagando las aberraciones administrativas de los gobernantes, que siempre salen airosos de sus pésimas administraciones".

¿Dónde están las Juntas Departamentales cuando suceden "aberraciones administrativas" tan groseras?

Es sabido que el hecho que el partido ganador reciba automáticamente la mayoría de las bancas no es algo que favorezca precisamente la función de control.

Además, las preocupaciones de muchos ediles parecen pasar más por defender sus propias prerrogativas que los dineros del ciudadano. En el Congreso de Ediles, Estathiou reclamó revisar la norma constitucional que establece que los ediles deben ser honorarios. "¿De qué sirve identificar al edil con una chapa si en las rutas nacionales no tiene otro valor que el de la exoneración de la patente de rodados?", se quejó. "Los ediles pagamos peaje como cualquier hijo de vecino", protestó.

En realidad, el único departamento donde los ediles son verdaderamente honorarios es Flores. En los demás, en mayor o menor grado, los curules reciben diversas compensaciones que van desde la exoneración del pago de tributos hasta el pago de "gastos de secretaría", viáticos, pago de combustible (hasta 250 litros mensuales por edil, en algunos departamentos), etcétera.

El año pasado, el Tribunal de Cuentas estableció controles más estrictos para el pago de viáticos a los ediles, por considerar que "algunas juntas departamentales y locales han dictado reglamentaciones para el pago de viáticos y compensaciones por gastos de combustibles que, en ciertos casos, si bien formalmente se ajustan a las disposiciones, en la práctica configuran excesos apartándose del concepto de viático y en otros casos directamente las contravienen".

También el año pasado, la publicación de un artículo con los beneficios que perciben los ediles generó en la Junta Departamental de Montevideo un infrecuente consenso... para criticar la difusión de la información.

La nota de El País señalaba que dentro del amplio abanico de compensaciones que reciben los ediles, los de Montevideo resultan más favorecidos que ninguno. No pagan patente, pueden estacionar gratis y entrar sin pagar a espectáculos públicos, reciben vales de nafta y dinero para gastos de secretaría que al momento de publicarse la nota llegaban a 15.600 pesos mensuales por edil.

En el último proyecto de presupuesto de la Junta capitalina se reservaba una partida anual de 10.771.880 pesos "a los efectos de resarcir los gastos de personal que entienda necesario contratar cada edil para el mejor cumplimiento de sus funciones". Es decir, unos 28.956 pesos por edil y por mes.

Vistas estas realidades, modificar la Constitución para eliminar el carácter honorario de los ediles constituiría, si no un ahorro, al menos un sinceramiento. La idea no es nueva. Era una de las propuestas contenidas en la "minirreforma" constitucional de 1994, acordada por consenso entre todos los partidos. Y rechazada por el 62,83% de la ciudadanía.

Responsabilidad

"Las intendencias son un tema sobre el cual tenemos que hacer una profunda reflexión", afirmó Hierro. "Que nos obliga por un lado a los partidos políticos, que en definitiva somos los responsables, a promover los mejores elencos posibles a la administración comunal. Y en segundo término, a responsabilizar a los gerentes y políticos respectivos acerca de que el manejo de los recursos públicos tiene que ser muy cuidadoso".

Paradojalmente, un intendente perteneciente al mismo sector político que el vicepresidente es uno de los más cuestionados por la forma en que ordena sus gastos.

El intendente de Canelones, Tabaré Hackenbruch, ha solicitado a la Junta Departamental que le autorice a pedir un préstamos de 1,5 millones de dólares al Banco República para poderle pagar el aguinaldo a sus funcionarios. Pero, al mismo tiempo se informó que entre enero y junio, la Intendencia de Canelones gastó casi un millón de dólares en publicidad, casi 200.000 de ellos destinados al diario La República.

O, como se dijo en la Junta Departamental de Canelones, por parte del edil Juan Ripoll (Asamblea Uruguay), en la Junta Local de Las Piedras se gastan 300.000 dólares de agua al año.

¿Cómo señalar esas responsabilidades? Cuando un intendente elabora su proyecto de presupuesto, debe aprobarlo la Junta Departamental. Pero a diferencia de lo que ocurre en el Parlamento, en las juntas departamentales la representación no es enteramente proporcional: el partido del intendente obtiene una mayoría automática.

"Las intendencias reciben mucho dinero, incluso del gobierno central, lo que es totalmente legítimo. Pero tiene que haber algún tipo de control en el destino que se da a los dineros", afirmó Corso, para quien "el sistema de mayorías relativas, que se adjudican por el solo hecho de haber ganado, en el fondo impide un análisis minucioso del destino de los fondos".

Algo similar planteaba el lector C.S.R.R. en una carta publicada el 11 de julio. "¿Por qué esos malos administradores no son llamados a rendir cuentas de su gestión por un tribunal que no sea la propia Junta Departamental, en vez de ser premiados con cargos en algún ente autónomo?", preguntó. "La autonomía de las intendencias no debería ser tan irrestricta. Así no hay plata que les alcance".

El Tribunal de Cuentas puede observar los presupuestos y advertir, por ejemplo, que no hay fondos para financiar determinado contrato de obra o servicios. La intendencia o la Junta Departamental pueden prestarle atención y hacer las correcciones necesarias. O pueden --y a menudo lo hacen-- ignorar la observación y volver a ordenar el mismo gasto. La Constitución prevé ese mecanismo (no sólo para las Intendencias, sino para todos los organismos del Estado). Las discrepancias, supuestamente, deben ser dirimidas por la Asamblea General, pero los informes del Tribunal de Cuentas generalmente acumulan polvo en el Parlamento hasta que el plazo límite previsto se vence y el gasto se da por aprobado.

Y entonces ¿qué pasa? Nada. "Si el gasto no es conveniente --dijo un contador del Tribunal de Cuentas-- en todo caso, los responsables serán juzgados luego por la ciudadanía".

Y eso con suerte.

Producción: corresponsales de El País