Más de 66.000 jóvenes entre 12 y 27 años no estudian ni trabajan ni buscan empleo

El sistema educativo tiene hoy dificultades para integrar socialmente a los jóvenes

El desarrollo de políticas sociales que atienden la problemática de los jóvenes que no estudian ni trabajan debe partir, según el sociólogo Renato Opertti, de una conceptualización integrada socialmente con la participación de tres agentes claves: familias, barrios y centros educativos, mientras que el Dr. Pablo da Silveira opina que sería un error convertir a la política educativa en una nueva política social.

Una reciente investigación llevada a cabo por la Unidad Ejecutora de los Programas de Educación Media y Formación Docente (MESyFOD y UTU-BID) detectó que hay una cifra superior a los 66.000 jóvenes entre 12 y 27 años que no estudian ni trabajan ni buscan empleo en las localidades de 5.000 o más habitantes de Uruguay. Por tanto, sus componentes, que constituyen el 11% de la población juvenil, se verán afectados en el modo en que habrán de integrarse a la sociedad, debido a las desventajas con las que tendrán que hacer frente a la estructura de oportunidades de que disponen. Por ese motivo ECONOMIA & MERCADO entrevistó al sociólogo Renato Opertti, coordinador general de dicho estudio y director de MESyFOD, y al Dr. Pablo da Silveira, profesor de Filosofía Política de la Universidad Católica del Uruguay y presidente de la Fundación Escuelas Libres, quienes manifestaron sus puntos de vista -la mayoría de ellos opuestos- ante las siguientes preguntas:

1. Los valores y conocimientos que reciben los jóvenes en Uruguay parten de la escuela, de sus familias y del barrio en que viven. ¿No resulta un esfuerzo inútil continuar invirtiendo en centros educativos de barrios "ghettizados" y con una mayoría de familias desintegradas? ¿No sería más conveniente empezar por desarrollar políticas sociales enfocadas en la familia y el barrio?

2. En Uruguay los niños pobres generalmente concurren a escuelas pobres, donde son instruidos por maestros con poca preparación o experiencia, mientras que los niños de hogares de clase media alta concurren a mejores centros educativos, que cuentan con maestros mejor preparados y mejor remunerados. ¿Cómo se hace para romper esos dos círculos que profundizan la fragmentación social?

3. ¿Qué recursos podría movilizar el Estado para promover políticas educativas que favorezcan la integración social?

4. ¿Qué se podría hacer para que los centros educativos integrasen a jóvenes de barrios de distintas características socioeconómicas?

Soc. Renato Opertti

Rol central del Estado en la reforma social

1. El tema social con sus complejidades, sutilezas y dinámicas no puede ser tratado de forma atomizada. Uruguay ha tenido una larga tradición relativamente exitosa de políticas sociales sectoriales, de las cuales la educación y la salud han sido dos de sus pilares. Sin embargo, los fuertes cambios en los contextos culturales, familiares y socioeconómicos del país en los últimos veinticinco años han provocado la necesidad de redefinir el modelo de políticas sociales, es decir si Uruguay va a seguir trabajando sobre una suma de políticas sociales sectoriales sin una visión de conjunto o si va a trabajar sobre un concepto de política social más integrado, donde se den condiciones para una intensa comunicación y coordinación conceptual cooperativa entre diferentes sectores sociales (educación, salud, trabajo, familia, vivienda, entre otros de relevancia). En ese marco, el escenario de desarrollo de políticas sociales que atiende la problemática de los jóvenes que no estudian ni trabajan debe partir de una conceptualización integrada socialmente con la participación de tres agentes claves: familias, barrios y centros educativos.

Esa tríada debe formar parte de la matriz básica de las políticas sociales que se encaren para poder empezar a resolver estos problemas que hace treinta años no los teníamos --o tenían otras características-- y que hoy están poniendo en cuestionamiento el modelo social sectorial que ha sido históricamente el que primó en las políticas sociales uruguayas. Hoy los caminos sectoriales individualizados y atomizados no son una buena respuesta frente al problema que está planteado. Ahí es donde la educación adquiere relevancia como parte de ese esquema, y ya no más como un camino separado.

Si la sociedad uruguaya quiere decididamente enfrentar los problemas de la desintegración social en sus diferentes manifestaciones como, por ejemplo, en la segmentación del territorio y en las disparidades de los resultados educativos, tenemos que poner a la agenda social y a la económica en un rango similar de visibilidad pública y legitimación. Uruguay tiene hoy día una agenda económica orientada básicamente hacia una reforma del Estado buscando mejorar la competitividad en el marco de los procesos de regionalización y globalización, pero es necesario acompasar esas reformas económicas con reformas sociales de verdadera significación por dos razones. Primero, porque si no hay una reforma social agendada por la sociedad y sus legítimos representantes para resolver estos problemas, vamos a hipotecar el futuro muy próximo. Segundo, porque las reformas económicas requieren necesariamente sustentarse en reformas sociales y viceversa, ya que existe una estrecha relación entre ambas. De esa voluntad de aunar una agenda social, se juega gran parte del destino de Uruguay como sociedad integrada.

2. La escuela pública sigue siendo, aunque con dificultades, un espacio de convivencia de diferentes grupos sociales; alertamos sí sobre el proceso de polarización social que progresivamente la impregna. Los centros educativos localizados en zonas económicamente deprimidas tienen que ser resignificados en su condición. Debemos impulsar una estrategia socioeducativa para atender las necesidades de niñas y niños y para lograr que el sistema educativo sea un espacio vital para el desarrollo de ellos. ¿Tenemos una agenda social de la infancia, o de la adolescencia o de los jóvenes? Si la sociedad se segmenta y se polariza, la educación sufre sus efectos porque los centros educativos se vuelven más homogéneos socialmente. Y todos sabemos que una de las claves de la mejora del rendimiento escolar es lograr centros socialmente heterogéneos, donde los que están mejor preparados ayudan en cierta medida a los alumnos con menores niveles de formación. Pero la polarización social no se puede evitar únicamente en la educación. Se requiere de una estrategia de política territorial, donde los espacios de barrio vuelvan a tener esa saludable integración de intereses sociales para lograr justamente que la escuela sea lo más heterogénea posible.

Reconocemos que hay un proceso de selectividad perversa en el sistema educativo. Es cierto que los que están mejor preparados eligen en general los mejores lugares, pero es una responsabilidad del propio sistema cambiar sus prácticas. Estamos ante el dilema de qué es más importante: las necesidades del alumno o las comodidades y las rigideces del sistema educativo formal. El punto central radicaría en que, como se ha venido haciendo, se preparen intensamente a los maestros de zonas carenciadas. El docente debe tener conceptos e instrumentos no sólo para entender culturalmente lo que pasa en un contexto desfavorable, sino también para responder con audacia e ingenio, lo cual se debería reflejar en un mejoramiento cualitativo de la relación con el alumno. Por tanto, hay que poner énfasis en brindarle a los docentes espacios de formación para potencializarlos en su capacidad de diagnóstico y de intervención para que, justamente, no sean reproductores pasivos del entorno, sino agentes dinamizadores que contribuyan a cambiarlo. Eso tiene que ser necesariamente acompañado de un conjunto de múltiples incentivos materiales que contribuyan decisivamente a dignificar las condiciones de trabajo de los docentes.

3. Queremos enfáticamente reivindicar el papel central del Estado en la agenda social. Mucho se habla sobre la reforma del Estado. Precisamente, buena parte de ella tiene que ver con que el Estado pueda timonear determinados procesos que son esenciales para que una sociedad se mantenga integrada. La educación es un sector donde el Estado no puede delegar o rehusar responsabilidad, ya que es decisivo su rol para fortalecer el desarrollo colectivo.

En ese marco, los recursos no son un problema que pueda desligarse de cuáles son los objetivos políticos de integración social. El primer esfuerzo que debemos hacer es entender, ver y analizar todo lo que el Estado gasta en materia social, cómo lo gasta, qué beneficio da y qué eficacia muestra ese gasto social. Si Uruguay tiene como meta promover la educación para fortalecer la integración social, el sistema político tendrá que efectuar una redistribución o reasignación o incremento de recursos del Estado para atender esa necesidad. Pero, primero, reiteramos que hay que analizar cómo gastamos y qué logramos con nuestro gasto. Segundo, hay que definir a nivel de la sociedad y del sistema político si una de las prioridades de Uruguay es el logro de una mayor integración social a través de la educación inserta en políticas de inclusión social. No nos olvidemos que la deserción en la educación desemboca muchas veces en exclusión para los jóvenes. Tercero, hay que dar a la educación la capacidad de llevar adelante esa tarea. Ese cometido lo tiene el Estado coordinando acciones entre sus dependencias así como con la sociedad civil, convocando a un esfuerzo colectivo pluralista que trasciende largamente, en proyección y en tiempo, una administración de gobierno.

Si bien el Estado tiene la responsabilidad última de lograr que esa sociedad avance hacia la integración social, llama la atención que en el Uruguay de hoy no se atiende este problema con un suficiente grado de conciencia y se deriva la discusión a otros temas donde se plantea que el Estado debería ceder espacios para que, por ejemplo, las escuelas privadas sean financiadas con recursos estatales mediante mecanismos de subsidios, vouchers u otros sistemas. No se advierte que ese camino no necesariamente nos llevará a una sociedad más integrada porque si, en definitiva, trasladamos las leyes económicas al sistema educativo, cometeríamos un grave error. La educación pública no es la interrelación lineal y descontextualizada entre la oferta y la demanda. Ella forma en aspectos sustantivos que no son asunto de negociación en el mercado, que refieren a los valores de ciudadanía, de solidaridad, de equidad social, de respeto a la diversidad, de fomento del pluralismo y de competitividad. El Estado tiene un rol central que cumplir, apostando al universalismo de valores que permita sentar bases firmes y claras para fortalecer la diversidad.

Nos parece que plantear la reforma de la educación por la vía de asignar recursos públicos para el supuesto fortalecimiento de instituciones privadas es una forma de desvirtuar la discusión central que tiene que ver con que si podemos mantener o más bien recrear los cimientos de una sociedad integrada. Si el Estado, que subsidia al sector privado mediante la exoneración de impuestos nacionales y locales, asignara adicionalmente sus recursos para financiar centros privados, estaríamos abriendo las puertas para que la sociedad se transformase en un espacio más desintegrado. La clave de la asignación de los recursos públicos, pasa por combatir duramente los problemas de pobreza y marginalidad, para que nuestros hijos puedan vivir y gozar de una sociedad de cercanías y no de lejanías. Por lo tanto, la discusión no es sobre la libertad de elección de algunos pocos, sino sobre qué tipo de sociedad estamos pensando nuestro porvenir. Llamémonos con decisión, ideas y respeto a este debate.

4. No se va a lograr más integración por la vía de la libertad de elección pues ésta supondría que los más informados o con mayor capital cultural irían a los centros de mayor excelencia y los menos instruidos a los centros más críticos o con menores niveles de rendimiento. No nos imaginamos una migración masiva de niños y jóvenes de los barrios de la periferia a los de la costa; en todo caso terminaríamos por "ghettizar" aún más algunos barrios, generando el desarraigo. Llama la atención la miopía cultural y social que caracterizan algunos planteamientos.

Indudablemente, no podemos pensar en políticas de integración social solamente desde el centro educativo. Este no tiene capacidad por sí mismo de contrarrestar la atomización de la sociedad. Por tanto, hay que poner este problema en la agenda social tal como hemos insistido. Se deberían gestar múltiples políticas de apoyos a las familias en el sentido plural del término que, a su vez, les permita a los barrios recuperar esa heterogeneidad social, la cual después se va a reflejar en los centros educativos. En síntesis, no es ante todo un problema de individuos negociando sus preferencias en el mercado, sino de cómo se articulan los diferentes grupos que forman parte de la sociedad bajo normas de convivencia consensuadas, conciliando e integrando los caminos individuales y colectivos.

Dr. Pablo da Silveira

Mecanismos que financien la demanda educativa

1. Si hay un número importante de jóvenes que no estudian ni trabajan, parece razonable desarrollar políticas dirigidas a ellos. Pero sería un error pensar que esas políticas deban desarrollarse por la vía de convertir a la política educativa en una nueva política social. Pese a que en los últimos años se ha insistido en esta idea, me parece un error ver a la política educativa como una más entre las políticas sociales. Se trata de una política con una finalidad muy específica, que consiste en que los miembros de las nuevas generaciones aprendan lo necesario para incorporarse al mercado de empleo y para ejercer la ciudadanía. Una política educativa es buena si cumple esta finalidad y es mala si no lo consigue. Naturalmente, parte de su éxito depende del hecho de que los jóvenes efectivamente asistan a las aulas. Pero si esta es una condición necesaria, no es una condición suficiente. Si lográramos devolver a las aulas a todos los jóvenes que hoy no estudian ni trabajan, pero no consiguiéramos que aprendieran lo que les hace falta aprender, seguiríamos teniendo una mala política educativa.

2. El sistema educativo está contribuyendo a aumentar la fragmentación social en lugar de disminuirla. Una de las razones por las que esto ocurre es el mecanismo de elección de cargos, que genera lo que suele llamarse la "carrera informal" de los docentes: los maestros y profesores que están peor colocados en el escalafón (es decir, los que tienen menos calificación y experiencia) son los que dan clase en los establecimientos más complicados, que son los que necesitarían un personal más calificado y fogueado. En cambio, los docentes más calificados eligen sus horas de clase en los establecimientos de los barrios favorecidos, que funcionarían sin problemas aun con personal menos preparado.

Otra razón por la que el sistema educativo favorece la fragmentación es que, contrariamente a lo que se dice con demasiada ligereza, la enseñanza pública selecciona a sus alumnos. En primer lugar, los selecciona según lugar de residencia. El niño que vive en un barrio pobre termina asistiendo casi inevitablemente a una escuela de niños pobres, y el que reside en un barrio de clase media alta concurre a una escuela pública con ese perfil. El mecanismo está tan aceitado que hasta se selecciona dentro de un mismo barrio. Aunque nadie lo diga abiertamente, las escuelas públicas de Pocitos están especializadas: algunas se ocupan de atender principalmente a los hijos de las empleadas domésticas y otras se especializan en atender los hijos de los residentes. Algo similar sucede en las ciudades del Interior. Generalmente, los hijos de las familias más acomodadas estudian en la escuela más céntrica, mientras que los alumnos de los hogares pobres van a las otras. Y lo que explica el asunto no es la distancia, porque suelen quedar a pocas cuadras.

La enseñanza pública también selecciona según capacidad de influencia. Un estudio que sería fantástico hacer (pero que sólo podría hacerse con la anuencia de las autoridades) consistiría en analizar las características familiares de los estudiantes que asisten a los diferentes turnos de un "macroliceo". Con toda seguridad se descubriría que en el turno matutino son mucho más frecuentes los estudiantes que tienen vínculos familiares con el sistema educativo (por ejemplo, hijos y sobrinos de docentes) o con el sistema político. Quiere decir que la selección de alumnos, que en general se asocia a los más rancios institutos privados, también ocurre en la educación estatal. Con el agravante de que los colegios privados que la practican lo hacen a la luz del día, mientras que en la educación estatal se hace por canales que escapan al control ciudadano. El discurso oficial dice que la enseñanza pública no selecciona, pero cada comienzo de año hay una sorda batalla de influencias. Y como casi siempre ocurre cuando se actúa a escondidas, los resultados son muy negativos en términos de equidad social.

Para cambiar esta situación tendríamos que enfrentar tres problemas: la centralización, la burocratización y la ausencia de libertad de elección por parte de los padres. Cuanto mayor es la centralización, menor es la sensibilidad hacia las preferencias particulares: no somos capaces de distinguirlas y mucho menos de satisfacerlas de manera discriminada. Cuanto mayor es la burocratización, menos mecanismos de rendición de cuentas existen y más protegido está el funcionario frente a la eventual insatisfacción de los implicados. Por ejemplo, quienes hoy determinan la escuela o el liceo al que asistirá cada alumno son invisibles para la gran mayoría de los ciudadanos. Por último, la ausencia de libertad de elección genera un inmenso público cautivo. Al menos por los canales formales, nadie puede retirar de sus hijos de una escuela e inscribirlos en otra. De este modo no existe ningún incentivo para mejorar la educación que se brinda en un establecimiento específico. Si hay diferencias de calidad entre los diferentes establecimientos públicos, eso se debe principalmente a la calidad de los propios alumnos (es decir, a sus características socioeconómicas) y a los efectos de la "carrera informal" de los docentes.

3. Se precisa una combinación de recursos y de buenas ideas. Sólo con recursos no alcanza. En los últimos años se ha gastado muchísimo en direcciones que no han frenado la fragmentación. Parte de estas nuevas ideas tendrían que ver con los mecanismos que se utilizan para rendir cuentas. En este terreno hay mucho por hacer. La anterior administración educativa pidió una gran cantidad de dinero para expandir las escuelas de tiempo completo. Se suponía que, al cabo del quinquenio, el 20% de los alumnos de Primaria asistiría a este tipo de escuela, lo que favorecería a los niños provenientes de sectores carenciados. Sin embargo, al cabo del quinquenio asistía el 5%. Esto nunca se evaluó en términos de eficiencia, es decir, nunca se evaluaron los resultados en función de la cantidad de dinero que se gastó.

También hacen falta nuevas ideas en lo que hace al manejo de la información. Por ejemplo, ¿qué criterios determinan la difusión de los resultados de las pruebas de evaluación de aprendizajes? ¿Por qué los ciudadanos todavía no conocemos los resultados de las últimas mediciones? Todos hemos contribuido a financiarlas, pero no sabemos lo que dieron. Esto no sólo obstaculiza los mecanismos de rendición de cuentas, sino que genera rumores sobre lo que está ocurriendo.

Y sobre todo hacen falta nuevas ideas acerca de cómo orientar el gasto. En este sentido, soy partidario de los mecanismos que financian la demanda y no la oferta. No se trata de algo demasiado nuevo, sino de extender lo que ya hacemos, por ejemplo, en el caso de la salud. DISSE es un fondo que subvenciona la cobertura de servicios de salud de los trabajadores. Pero aunque el fondo es común, cada trabajador decide a qué mutualista irá su cuota parte. Esto mismo podría hacerse en la enseñanza. En lugar de que el Estado financie una serie de institutos a los que debe acudir la población, esos mismos recursos podrían volcarse a los demandantes para que éstos definan su destino. De esta forma, los padres podrían elegir libremente la institución que prefieran para sus hijos y los responsables de los establecimientos tendrían razones para preocuparse por la calidad de la enseñanza que están brindando.

4. No se debe obligar a nadie a asistir a una escuela determinada, entre otras cosas porque eso va contra el artículo 68 de la Constitución. Lo que hay que hacer es diseñar buenas estructuras de incentivos. Por ejemplo, basta con completar el esquema de financiamiento del que recién hablaba con una serie de fondos destinados a estimular la integración. Fondos, por ejemplo, que premien a aquellos establecimientos que atraigan un alumnado muy mezclado desde el punto de vista socioeconómico. Si aplicáramos un mecanismo de este tipo, se favorecería la integración social sin poner en cuestión la libertad de elección. Por supuesto, todo esto se va construyendo con la experiencia y a partir de información pertinente. Pero, como principio general, la solución no es obligar sino incentivar y luego dejar que funcione el efecto demostración. Felizmente, Uruguay todavía no tiene niveles de fragmentación social tan grandes como hay en otros países del continente. La mayoría de nuestros alumnos todavía no se ve confrontada a situaciones tan dramáticas. Pero si seguimos negándonos a ver los problemas que tenemos, y si seguimos buscando para nuestros hijos soluciones que no son las que recomendamos para los hijos de los demás, vamos a terminar por perder esa ventaja.