Los ciudadanos son corresponsables de las decisiones de los gobiernos

JORGE REBELLA

En el marco de los festejos del sesquicentenario de la llegada de los primeros inmigrantes suizos a Nueva Helvecia, el próximo jueves 26 de abril se inaugurará oficialmente en el Hotel Nirvana una exposición sobre Democracia Directa dedicada a Suiza y Uruguay, que ha preparado la Embajada de la Confederación Helvética en Uruguay. Este acto contará con la participación de la canciller de ese país, Corina Casanova.

La razón de esa exhibición es que Suiza fue el primer país del mundo en introducir los mecanismos de democracia directa en su Constitución de 1831 y es donde se realiza el mayor número de iniciativas populares y referéndums en el mundo. A su vez, Uruguay también ha adoptado un sistema de participación popular, que es modelo en América Latina.

Por ese motivo, ECONOMIA & MERCADO dialogó con dos reconocidos politólogos en materia de democracia directa: el suizo Bruno Kaufmann, director ejecutivo del Initiative & Referendum Institute - Europe, un "think tank" de la Universidad de Marburg (Suecia) y el uruguayo David Altman, profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile. A continuación un resumen de ambas entrevistas.

Bruno Kaufmann:

Iniciativa popular es el derecho de hacerse oír todos los días

-¿En qué consiste la democracia directa en la actualidad?

BK-En cierto modo, la democracia directa moderna es similar a la tradicional, lo que significa que la gente puede estar involucrada directamente en las decisiones políticas de sus gobiernos. Sin embargo, es diferente porque la democracia directa moderna está basada en tres pilares: la protección de los derechos humanos, incluyendo la defensa de los derechos de las minorías; la delegación de la mayoría de las decisiones políticas en los cuerpos representativos; y la participación de los ciudadanos. Justamente, el aspecto participativo distingue a la democracia directa moderna porque, si bien la gente da su voto a sus representantes, también tiene el derecho de hacer oír su voz todos los días. Hoy los ciudadanos no solo son espectadores; también son corresponsables de las decisiones de los gobiernos.

-¿Qué instrumentos de democracia directa pueden utilizar los ciudadanos suizos?

BK-En Suiza al igual que en la mayoría de los países europeos y Estados Unidos, hay tres instrumentos básicos: la iniciativa popular, el referéndum y el plebiscito. La iniciativa popular es el derecho de una minoría para formular una pregunta o plantear una propuesta, que debe estar avalada por un cierto número de firmas y recibir una respuesta mediante el voto del electorado a nivel nacional, provincial o municipal. El referéndum es un mecanismo de participación ciudadana, por el cual una minoría de personas tiene el derecho de cuestionar una ley o una decisión adoptada por el Parlamento o el Poder Ejecutivo y someterla a votación popular si cuenta con el respaldo de una cierta cantidad de firmas. En cambio, el plebiscito es una consulta a la ciudadanía que propone una mayoría parlamentaria o el titular del Poder Ejecutivo y que se resuelve por el voto popular. Esto significa que el plebiscito, a diferencia de la iniciativa popular y el referéndum, es un mecanismo que proviene de la cúpula del Estado y se resuelve a nivel de los ciudadanos.

-¿Qué países resuelven sus asuntos políticos claves mediante los mecanismos de democracia directa?

BK-Desde mediados del siglo XIX, las constituciones de varios países han introducido los mecanismos de democracia directa en sus constituciones, siendo Suiza la pionera en 1831, seguida por los estados de Oregon y California en Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda. En el siglo XX otros países empezaron a usar las consultas populares, como complemento de las elecciones de cargos representativos, para que la gente pudiera influir en las agendas políticas de sus gobiernos. En las últimas décadas, dichos instrumentos han sido adoptados en el este europeo y en varios países asiáticos como Corea del Sur, Taiwán y Filipinas. Hoy la democracia representativa se está reformando y modernizando en todo el mundo dado que las estructuras decisorias indirectas se revitalizan y obtienen mayor legitimidad al agregárseles mecanismos de democracia directa.

-¿Se ha registrado algún hito significativo en esta materia últimamente?

BK-Sí. A partir del 1º de abril de este año se ha puesto en vigencia en todos los países de la Unión Europea más Suiza una normativa incluida en el Tratado de Lisboa de 2009 que habilita a que un millón de ciudadanos pueda demandar cambios en la legislación de la Unión Europea. Es el primer instrumento transnacional de democracia participativa en la historia del mundo.

Derechos Humanos

-Dados los diversos antecedentes, entre ellos el de la Alemania nazi, ¿no son los mecanismos de democracia directa, especialmente los plebiscitos, demasiado riesgosos para los grupos minoritarios, los partidos de oposición, etc.?

BK-Hay que distinguir los contextos democráticos de los regímenes dictatoriales. En las dictaduras, los plebiscitos son objeto de manipulación por parte del gobierno. La democracia directa solo puede funcionar en un contexto de respeto de los derechos humanos que, a su vez, sean garantizados por cortes judiciales independientes del Poder Ejecutivo.

-Pero, en una democracia ejemplar como Suiza, el resultado de un referéndum realizado en 2009 prohibió que se construyesen minaretes en las mezquitas de ese país. ¿Ese voto popular no vulnera el derecho de libertad de cultos a una minoría religiosa?

BK-En Suiza, hay un debate permanente acerca de cómo combinar de la mejor manera los principios de decisión de la mayoría y de protección de la minoría. Como los derechos humanos básicos forman parte de toda democracia moderna, son protegidos cuando los suizos tienen una opinión clara sobre un tema relacionado con esa área. Además, el caso helvético es interesante porque allí no existen verdaderas mayorías. Si bien cada propuesta tiene que ser refrendada por una mayoría de votos, estos siempre son de distinto origen, por ser un país donde existen varias religiones, diferentes lenguajes y diversas culturas. En el caso particular de los minaretes, la Corte Europea de Derechos Humanos (CEDH) con sede en Estrasburgo, a la que Suiza está adherida, desestimó una demanda de dos grupos musulmanes que alegaban que se habían violado sus derechos fundamentales en el citado referéndum. (N. de R.: La CEDH dictaminó que la nueva ley suiza "no tiene ningún efecto en sus vidas".)

David Altman:

Referéndums son válvulas de escape a la presión cívica

-¿Puede suplir la democracia directa a la democracia representativa?

DA-De ningún modo. En el mejor de los casos sirve para suplementar ciertos defectos crónicos de la democracia representativa. Se lo explico en una forma más gráfica: un ser humano puede ser feliz y libre en un país bajo un sistema de gobierno democrático-representativo sin un ápice de democracia directa; pero no conozco un solo caso que pueda serlo viviendo en una sociedad que se rija solamente con democracia directa. La representación política no es solo por necesidad; tiene su lado positivo intrínseco.

-¿Es conveniente que se someta un gran número de temas a consulta popular como suele hacerse en Suiza o en los estados de California y Oregon?

DA-No hay una regla general: depende de qué preguntas y en qué momento. Un suizo se opondría tajantemente a que se limitase su ámbito de acción vía los mecanismos de democracia directa. En cambio, es factible que algunos sectores de la actual oposición uruguaya preferirían restringir el uso de los votos directos. Esto es quizás así porque se consideran "víctimas políticas" del uso de estos recursos utilizados por los partidos de izquierda en las últimas décadas.

-¿Por qué en algunos países hay muchas más consultas populares que en otros?

DA-Mucho depende del diseño institucional. Por ejemplo, si se requiere que el 25% del electorado avale con sus firmas la convocatoria a un referéndum para impugnar una ley, es previsible que ese mecanismo se vaya a usar muy pocas veces porque exige un enorme andamiaje organizacional, económico, etc. Pero, cuando solo se exige el aval del 1% de los ciudadanos, seguramente será mucho más permeable por grupos más débiles de la sociedad. Lo mismo ocurre con el tiempo de circulación de la propuesta porque no es lo mismo tener un año de plazo para recolectar las firmas que disponer de solo tres meses. Estos son solo dos ejemplos de cómo el diseño institucional puede afectar el uso de los mecanismos de democracia directa.

-¿La convocatoria frecuente a consultas populares no pone de manifiesto un debilitamiento de los partidos políticos?

DA-La evidencia es bastante ecléctica al respecto. En las democracias, los partidos políticos generalmente tienden a utilizar estos recursos institucionales a su favor. Eso sucede en Suiza, Italia o en Uruguay y es lo esperable. El caso de Estados Unidos es distinto justamente por la debilidad relativa de los partidos comparándolos con los países previamente mencionados.

-¿En qué medida los mecanismos de democracia directa pueden ser armas de doble filo para la democracia ya que los han utilizado con frecuencia regímenes dictatoriales, autoritarios, populistas, etc. con el fin de avasallar los derechos de las minorías, de la oposición, etc.?

DA-Todas las instituciones políticas son armas de doble filo y las de democracia directa, en particular, son doblemente filosas. Estos mecanismos se usan en todo tipo de regímenes y no necesariamente guardan relación con el carácter democrático de un gobierno. Sin embargo, han sido utilizadas mucho más por democracias que por dictaduras. Es evidente que porque un dictador imponga tributos, no significa que los impuestos sean malos o inmorales; lo mismo sucede con las votaciones populares, porque las usen los malos, no significa que sean malas.

-¿Qué relevancia tienen los mecanismos de democracia directa en Uruguay?

DA-Para entender a cabalidad la política uruguaya posdictadura hay que hincarle el diente a los mecanismos de democracia directa; de lo contrario, perderemos mucho de esta época. Conste que no estoy haciendo un juicio normativo sobre los resultados obtenidos por las votaciones directas, sino que estoy realizando un juicio politológico de dicho proceso. Estos recursos democráticos sirvieron para darle una razón de ser al movimiento sindical y a la oposición hasta el año 2005. Fueron además un factor de movilización y de discusión que permitió a la ciudadanía empaparse de asuntos públicos como, por ejemplo, la Ley de Caducidad y la Ley de Privatización de Empresas Públicas.

-¿Considera que los referéndums consolidaron la restauración democrática en Uruguay?

DA-Más allá de los resultados de las consultas populares, estos mecanismos fueron en general positivos. La democracia directa, para bien o para mal, dicotomiza los grandes asuntos políticos. Reconozco que su aplicación puede ser muy brutal porque el resultado es de "todo o nada" cuando es sabido que la vida está llena de grises. Pero es efectivo porque lleva la discusión de los asuntos públicos a la gente común, baja los temas a la casa, a la oficina, al boliche, etc. y se convierte en un arma de pedagogía política muy potente. Le hace bien al sistema democrático porque contribuye a canalizar "la bronca", con lo cual se evitan manifestaciones de violencia. Estas consultas populares son válvulas de escape a la presión cívica.

No se establecen plazos para replantear una petición

-Si la impugnación de una ley fracasa en un referéndum en Suiza, el país emblemático en materia de democracia directa, ¿puede ser presentada dicha normativa a una nueva consulta popular siempre y cuando reúna la cantidad de firmas requeridas? ¿Existe algún plazo mínimo entre ambas consultas?

Bruno Kaufmann-No existen limitaciones legales en absoluto, pero hay consideraciones de orden político. A nadie que pierda un referéndum se le va a ocurrir presentar una nueva impugnación al día siguiente. Incluso quienes votaron a favor lógicamente preferirán que transcurra un cierto tiempo o que se busque otro enfoque para plantear la derogación de la ley cuestionada.

-¿Está habilitado el Parlamento suizo a aprobar una ley que fue rechazada en un referéndum de fecha relativamente reciente?

BK-El Parlamento tiene el derecho de volver a poner esa misma ley derogada por un referéndum en su agenda de trabajo y aprobarla nuevamente en cualquier momento. Sin embargo, eso sería visto por la población como un acto inamistoso. Si esa legislación se pusiera de vuelta a consideración de la ciudadanía, seguramente sería rechazada una vez más. Por ejemplo, la adopción del IVA tuvo que recorrer un largo camino en el Parlamento suizo. Al principio los legisladores incluyeron ese nuevo tributo dentro de un paquete de medidas que no satisfizo a la gente. Por lo tanto, esa ley fue votada negativamente en tres consultas populares. Al final, dicho impuesto fue separado del resto de las medidas y explicado con claridad a los ciudadanos, lo cual contribuyó a que fuera aceptado por la mayoría.

Recurso introducido en la Constitución de 1966

-¿Por qué la ciudadanía uruguaya no recurría a las iniciativas populares en el período previo a la dictadura militar?

David Altman-En realidad, no se utilizó el recurso del referéndum porque casi no hubo tiempo de aplicarlo ya que la posibilidad de impugnar una ley de carácter nacional mediante un referéndum se introdujo recién en la reforma de la Constitución de 1966. Con anterioridad, la Carta de 1934 preveía el plebiscito para complementar los procesos de reforma constitucional.

Por otra parte, creo que el colegiado vigente desde 1952 hasta 1967 logró desactivar los grandes conflictos políticos y sociales, al incluir en el Poder Ejecutivo a los grandes sectores políticos del país. Para algunos, la política de consensos del colegiado logró canalizar el conflicto social mucho mejor que lo que lo hubiera hecho una presidencia unipersonal; para otros, la propia arquitectura de ese sistema le quitaba fuerza decisoria al Poder Ejecutivo. Claro que todo esto es un gran contra fáctico y aún no se ha cerrado la discusión.

-¿Por cuánto tiempo un gobierno debe atenerse al resultado de un referéndum?

DA-No existe una respuesta clara. En muchos países, el tema tratado en una iniciativa popular -independientemente del resultado de la votación- no puede ser discutido nuevamente hasta la próxima administración. En Uruguay, no está previsto plazo alguno y un gobierno podría enviar al Parlamento al día siguiente un proyecto alternativo al rechazado popularmente. Empero, si lo hiciera, no le sería tan fácil justificar el esquive al deseo popular en una democracia; por lo tanto, es de esperar que haya un costo político a pagar. Una discusión parecida, aunque no igual, ocurrió con la Ley de Caducidad y la Ley Interpretativa.

Ficha técnica

David Altman, uruguayo, se licenció en ciencia política en la Universidad Hebrea de Jerusalén y se doctoró en la misma disciplina en la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos). Es profesor del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile y editor de la Revista de Ciencia Política. En 2011 Cambridge University Press publicó su libro "Direct Democracy Worldwide" .

Ficha técnica

Bruno Kaufmann, ciudadano suizo y sueco, es máster en ciencias sociales por la Univer-sidad de Gotemburgo (Suecia) y candidato al doctorado en la Universidad de Cambrigde. Es director ejecutivo del Initiative & Referendum Institute - Europe, un "think tank" de la Universidad de Marburg (Suecia). Fue asesor de la Unión Europea, el Parla-mento alemán, el Consejo de Europa e International IDEA.