Se requiere sistema de evaluación social para focalizar el gasto

LUIS CUSTODIO

Si se corrigen las cuentas públicas normalizando el crecimiento, emerge un déficit fiscal próximo al 4% en Uruguay, asegura el economista Aldo Lema, presidente de Vixion Consultores. El entrevistado advierte sobre los principales desequilibrios de la economía uruguaya y ubica la próxima ronda de ajustes de salarios como un elemento clave para la actual coyuntura. A continuación, un resumen de la entrevista.

-¿Cómo evalúa el actual escenario económico global?

-Hay menos impulso externo y el escenario aparece más adverso, pero aún con señales mixtas. Por un lado, el crecimiento mundial aterrizaría a una cifra del orden de 2-3%, pero por otro los precios de las materias primas, si bien pueden estar más bajos, se mantendrían históricamente altos, al tiempo que el dólar a nivel global, un factor que impulsa flujos de capitales hacia los países emergentes, puede tener alzas circunstanciales, pero sin que cambie este ciclo largo de debilitamiento que ya lleva 10 años.

A esto debemos añadirle las bajas tasas de interés en Estados Unidos; todo esto genera condiciones financieras favorables para los países emergentes. En Europa vamos a tener una crisis en cámara lenta, que puede tener similitudes con el escenario de Japón de los últimos 20 años, debido al mal manejo de la crisis financiera; pero no necesariamente debería generar un aterrizaje duro o forzoso a nivel global.

En términos generales, el impulso que ha tenido Uruguay durante los últimos diez años, se va a moderar significativamente en los próximos 18-24 meses.

En el caso de Argentina hay una crisis que se va instalando poco a poco, un estancamiento de la economía con inflación creciente, pero no hay elementos para proyectar un colapso inminente. En el caso de Brasil, la macroeconomía no se ve mal, pero en la micro hay pocos avances y eso implica que también este país va a estar a merced del viento externo y creciendo a tasas menores de las que mostró en la última década. Todo eso configura un panorama menos benigno en la región, que puede llegar a explicitar algunos desequilibrios que tiene Uruguay, pero no necesariamente conlleva un escenario recesivo.

Demanda y salarios

-¿A través de qué indicadores comenzaremos a advertir los cambios en la economía local?

-La primera señal la vamos a ver en el crecimiento del producto y de la demanda interna. La expansión del PIB convergería a menos de 3,5% en los próximos 18 meses y en parte estaría amortiguada por la construcción de Montes del Plata. Paralelamente veremos una desaceleración significativa de la demanda interna, especialmente del consumo, y también de las exportaciones, sobre todo a la región. La formación en capital fijo sufriría menos por la maduración de algunos proyectos de inversión.

En cuanto al mercado laboral hoy vemos pleno empleo, pero el menor crecimiento de la actividad económica por un lado y el exceso de crecimiento de los salarios reales respecto a la productividad esperada, van a tener un impacto negativo en la creación de puestos de trabajo en los próximos 18 meses. La tasa de desempleo irá en aumento, tanto más cuanto mayor sea el desalineamiento de la productividad. Con todo, bien manejado, este aterrizaje podría ayudar a enfriar una economía que venía sobrecalentada y con desequilibrios crecientes. Algunos continuarán o se explicitarán aún más, pero el menor impulso limita que otros se exacerben.

-De cara a una nueva ronda de negociaciones, ¿qué lineamientos deberían ser tenidos en cuenta en materia salarial?

-Una parte de los aumentos salariales de la última década se ha fundamentado en las condiciones imperantes en la economía, tanto en materia de crecimiento y productividad, como puntualmente de la situación más reciente de pleno empleo. Pero, ha habido otra parte, más exógena, vinculada a la discrecionalidad política o sindical, que ha exacerbado los ajustes y que debería tornarse hoy más prudente, sobre todo con el ánimo de preservar puestos de trabajo y evitar un desborde inflacionario adicional.

Es indudable que una parte importante del desempeño económico de Uruguay en los próximos dos años se define en la próxima ronda de negociaciones salariales. Estas deberían tomar como pauta que habrá un aumento bastante más bajo de la productividad, en el rango de 1%-3%, dada la perspectiva de menor crecimiento económico. Ello será clave para atenuar el aumento del desempleo, pero también para atenuar las presiones inflacionarias. Hoy la elevada inflación responde al componente local (no transable) y éste tiene como determinante fundamental a los salarios. En la medida que esa presión salarial no modere al entorno de 8%, cifra consistente con la productividad y la meta del Banco Central, la inflación no cederá de los niveles actuales e incluso corre el riesgo de saltar a más de 10% ante un shock deflacionario externo. Y ya los costos económicos y sociales, de esa inflación, como de reencauzarla, se tornarán muy altos.

El frente fiscal

-¿Considera que hubiera sido beneficioso generar un excedente fiscal durante los años de crecimiento?

-Claramente hubo un ciclo de crecimiento tal que hubiese permitido reducir la deuda pública en forma más rápida y a su vez, con un crecimiento más acotado del gasto público, generar menores costos en términos de competitividad.

La política fiscal fue procíclica y eso ha quitado márgenes de acción para un período más adverso en materia de crecimiento, y al mismo tiempo profundizó algunos desequilibrios. Esto contribuyó a un mayor deterioro de las cuentas externas, influyó negativamente en los indicadores de competitividad, presionó a la baja el tipo de cambio real e hizo más costoso controlar la inflación.

No se generó el colchón necesario para reaccionar ante un escenario más adverso, por tanto no hay márgenes en materia fiscal. Y tampoco los hay en materia monetaria por la elevada presión inflacionaria y sus pocos canales de transmisión dado el alto grado de dolarización que aún exhibe la economía.

Esto contrasta con Brasil. En 2011, el primer año del gobierno de Rousseff, se ejecutó un ajuste que devolvió el superávit primario a casi 4% del PIB, lo que ayudó a estabilizar la inflación y bajar las tasas de interés, para acomodar un alza del tipo de cambio y ganancias genuinas de competitividad. Hoy, ante un escenario adverso, Brasil puede relajar su política fiscal, seguir bajando sus tasas de interés y manejar alzas no inflacionarias del dólar. Uruguay no tiene esos márgenes.

-El gasto público ha crecido sustancialmente en los últimos años, ¿qué consecuencias macroeconómicas ha tenido?

-La principal ha sido la presión a la baja ejercida en el tipo de cambio real y en la capacidad de competencia del país. Es decir, ha tendido a desplazar exportaciones y por ende afectado las perspectivas del sector privado. Esa es una opción que el gobierno tomó, muy discutible en términos de eficiencia en la asignación de los recursos, pero además con consecuencias negativas para el bienestar de la sociedad ante escenarios económicos más adversos. La rigidez del gasto público quita márgenes de maniobra y, peor aún, conduce a que los ajustes se hagan de la peor forma, con los mayores costos para los sectores de bajos ingresos, de la forma más ineficiente, con una aceleración de la inflación.

-¿Ha estado bien enfocado el gasto y la política fiscal?

-En Uruguay se ha centrado la discusión en el igualitarismo más que en la igualdad de oportunidades. Es el igualitarismo entendido como resultados similares aún cuando los talentos y los esfuerzos puedan ser distintos. Como contrapartida, la igualdad de oportunidades implica que en el punto de partida todos deberían tener el acceso a las mismas condiciones pero después dependerá de cada uno y habrá una diferencia de retribución a favor de ese esfuerzo y talento. Creo que ha habido un retroceso, entre otras cosas por el excesivo énfasis de la política fiscal para lograr igualitarismo y la escasa atención a los problemas de la calidad en la educación. Ese enfoque solo lleva a empeorar la distribución del ingreso en el largo plazo, ya que muchas de las medidas adoptadas últimamente no atacan el fondo del asunto.

Muchas veces las políticas sociales supuestamente están enfocadas a sectores de bajos ingresos, pero muchas veces quedan en sectores que no son el destino principal. Creo que el enfoque que ha habido durante décadas en Uruguay ha ido contribuyendo a que lamentablemente las perspectivas no sean muy favorables en ese sentido.

Cambios

-¿Cuál es el ajuste que debería hacerse para corregir esas debilidades?

-Uruguay necesita ir rápidamente a un sistema de evaluación social de los recursos que va entregando el sector público, que permita ordenar por rentabilidad social aquellos proyectos que efectivamente tienen un mayor impacto en la reducción de pobreza o indigencia o que contribuyan a una mayor equidad.

Hasta ahora todo ha sido más bien inercial, respondiendo a intereses sectoriales que pueden ser legítimos, pero que el Estado y sus políticas deben incorporar con neutralidad y priorizando el interés general.

Lo que realmente interesa es que esos recursos estén adecuadamente focalizados, concentrados en los sectores de más bajos ingresos.

En la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, según la Rendición de Cuentas, se plantea la creación de una unidad de evaluación del gasto público, que permita evaluar los proyectos vigentes y rankearlos por rentabilidad social, y a partir de una comparación entre proyectos, definir cuáles se van a llevar adelante y cuáles se van a desechar. Ojalá funcione. En el pasado se han ido sumando las peticiones y no necesariamente se han ordenado bajo criterios de eficiencia, sino que respondían a quienes tenían mayor capacidad para hacer oír su voz. Y muchas veces esos recursos no terminan en los más necesitados sino en sectores medios de la sociedad.

Era esperable que el gobierno de la coalición, que había criticado los clientelismos y el uso ineficiente de los recursos, trajera un cambio de enfoque, pero hasta ahora reprodujo tendencias del pasado, sin neutralidad frente a los corporativismos. Y esto incuba el gran riesgo de un conflicto social exacerbado cuando la disputa distributiva encuentra una torta que deja de aumentar por un entorno externo adverso o el propio bajo crecimiento potencial implícito en ese enfoque de política. Es volver a nuestra triste realidad de la década del sesenta.

La mayor vulnerabilidad se origina en la situación fiscal

-Uruguay ha avanzado en sus políticas macro en los últimos años, lo que le permite enfrentar escenarios adversos de la mejor manera, ¿es en el frente fiscal donde se ubican las señales amarillas?

-Efectivamente, la política fiscal ha sido muy procíclica y discrecional. Ni el gobierno ha tenido superávit, ni ha bajado la deuda lo suficiente. Una historia que se parece a lo ocurrido en los noventa, con la diferencia de que ahora la deuda está menos dolarizada. Pero en lo propiamente fiscal estamos igual de vulnerables. Si corregimos las cuentas públicas, normalizando el producto a su nivel y ritmo de tendencia, emerge un déficit corregido por el ciclo, un déficit estructural, cercano a 4% del producto. Si cambia el viento y se frena la economía se hará costoso financiarlo: veremos aumentos en el riesgo país y mayores presiones inflacionarias. Es una vulnerabilidad para prestarle mucha atención.

Hay otro desequilibrio que está relacionado también con el frente fiscal: Uruguay tiene una tasa de ahorro nacional insuficiente para financiar el nivel de inversión que justificaría un crecimiento potencial más alto, de 4 o 5%. Para ello la tasa de inversión debería seguir subiendo a niveles de 25-30% del producto, pero para dar ese salto se necesita más ahorro del sector público y también del privado, o depender del ahorro externo con la volatilidad que conlleva eso, es decir un mayor déficit en las cuentas externas, lo que ante un cambio desfavorable en el entorno podría generar ajustes muy fuertes.

-¿También aparecen desequilibrios por el lado de la competitividad?

-Ese es otro desequilibrio importante. Uruguay claramente tiene problemas de competitividad que no solo se expresan en la caída que ha tenido el tipo de cambio real, producto de la mayor presión fiscal y salarial, sino también en otras dimensiones. Los problemas exceden lo cambiario y se manifiestan desde los altos costos de la energía hasta el déficit de infraestructura. Se necesita un conjunto de políticas que permitan al país insertarse en forma competitiva, como ser una estructura tributaria más proclive a la inversión, innovación y emprendimiento, mejor calidad de los recursos humanos, menores costos del Estado en términos de los servicios públicos, una legislación laboral más flexible que le permita a las empresas competir en forma global, etc.

El cuarto desequilibrio, que ya mencioné, es el de la inflación, que ha estado sistemáticamente por encima del rango meta. Eso compromete en todos los frentes la credibilidad del Banco Central y le resta potencia a sus políticas en tiempos más adversos.

El tren que dejamos seguir tres veces, está pasando otra vez

-El frente comercial muestra algunas dificultades. ¿Cómo debe posicionarse Uruguay en este panorama?

-Ha faltado liderazgo para poder encarar, por parte de Uruguay, una opción distinta que lo diversifique. Lamentablemente no estamos en ese camino y las últimas resoluciones del Mercosur menos aún. Que Uruguay pueda negociar unilateralmente otros acuerdos comerciales con países de la región, como surgió de la Cumbre de Mendoza, tiene escaso impacto. No quedan muchos países con los cuales negociar mejoras sustantivas.

Por normas de origen, no hay vías para triangular y por tanto usar a otros países de la región para a través de ellos insertarse en el mundo. Además, depende del país con el que se quiera integrar. Con los países muy abiertos, lo que podemos lograr ya está. Hay otros casos de economías muy cerradas, como por ejemplo, Venezuela, donde no hay un gran margen para ganar en ese terreno.

-¿Podemos avanzar hacia otros socios comerciales?

-Hoy más que nunca Uruguay tiene disponible el tren de una inserción global más plena, mirando hacia Estados Unidos y Asia, dejando atrás el Mercosur que sigue por el camino contrario. Lamentablemente todo apunta a repetir los errores de pasado.

Ya con Estados Unidos se desechó esa opción y hoy parece que ni siquiera Brasil ha considerado liderar un proceso en esa dirección.

No parece, por otro lado, que podamos alcanzar logros significativos con China u otros países de Asia. Los aranceles que tiene Asia son bastante menores a los del Mercosur.

Por último, también es utópico con Europa, que no está bien. Difícil que pueda materializarse un acuerdo que en el futuro tenga gran impacto, dadas las actitudes del Mercosur y la coyuntura económica de los europeos.

Estamos desaprovechando la oportunidad de tomar un camino más beneficioso. Está la experiencia de Chile, Colombia, Perú y México como para pensar en un camino distinto. Parece haber un relativo consenso de que el Mercosur no favorece a Uruguay, que le impone muchos más costos que beneficios y, por tanto, la alternativa de encarar acuerdos comerciales con otras regiones en forma individual parece hoy un camino a explorar.

De alguna manera, el tren está pasando otra vez. Solo que ahora sabemos cuáles fueron los costos en que incurrimos en el pasado, optando dos o tres veces por el tren incorrecto. En los setenta, con el Cauce y el PEC, elegimos reforzar las relaciones regionales; en los noventa optamos por el Mercosur y ahora queremos más Mercosur. Es necesario un mea culpa general, transversal en materia política, que reconozca los altos costos de profundizar las relaciones con socios proteccionistas e inestables.

Ficha técnica

Aldo Lema, uruguayo, 43 años, es economista egresado de la UdelaR y máster en economía por la Pontifica Universidad Católica de Chile. Actualmente es Socio de Vixion Consultores y Economista Asociado al Grupo Security de Chile. Fue asesor en temas económicos del grupo Copesa, también asesor económico del Corp Group Banking de Chile, vicepresidente de la Cámara Chileno-Uruguaya de Comercio y director ejecutivo del Centro de Investigación en Economía y Finanzas de la Universidad Andrés Bello de Chile.