Desarrollo departamental desigual es un problema estructural de Uruguay

JORGE REBELLA

Una política de cohesión territorial adecuada sería crear gradualmente capacidades en los departamentos, de modo que se vaya pasando de la desconcentración a una verdadera descentralización, aunque siempre manteniendo algunos elementos que son parte de la estrategia nacional de desarrollo, afirmó el doctor en economía, Adrián Rodríguez Miranda, investigador del Instituto de Economía de la UdelaR y coordinador de la Red Iberoamericana de Estudios del Desarrollo. En el diálogo, el entrevistado se refirió a algunos aspectos de su ponencia "Cohesión territorial en Uruguay: ¿Nuevo desafío del crecimiento?" presentada en las recientes Jornadas de Economía del Banco Central del Uruguay. A continuación un resumen de la entrevista

-¿Qué se entiende por cohesión territorial?

-Este concepto puede tener varias acepciones, pero lo más común es asociarlo a la convergencia de determinadas variables socioeconómicas que son aproximaciones del bienestar, tales como ingresos, empleo, educación, etc. En mi investigación, traté de evaluar en qué medida el desarrollo relativo de los territorios es convergente o divergente en términos de bienestar.

-¿En ese sentido, existen diferencias apreciables entre los distintos departamentos del país?

-La desigualdad en algunos territorios es notoria. Por ejemplo, si consideramos el ingreso de las personas. Mientras que Montevideo está primero en el ranking departamental de cohesión territorial, ubicándose un 30% por encima del promedio nacional, Artigas se halla en el último lugar con un 50% del promedio nacional. Esto es similar si observamos otras variables. En general, los departamentos del norte y noreste del país son los que presentan mayor rezago en términos relativos.

-¿Ha significado el actual período de crecimiento económico (2003-2011) una mejora relativa para los departamentos más desfavorecidos?

-En los años noventa, las unidades político-administrativas del sur del país eran las zonas de mayor desarrollo económico, ingresos más altos, mejor calidad de empleos, etc. y la situación se iba deteriorando a medida que se avanzaba hacia el centro y noreste. Si se toma una foto de la primera década de este siglo, la disparidad en términos relativos es muy similar, con la diferencia de que la mayoría de las variables consideradas han mejorado en términos absolutos en todos los departamentos.

-¿Por qué se ha producido en Uruguay un desarrollo territorial desigual con una fuerte concentración de la actividad económica en la costa sur del país?

-Existe un problema estructural debido a las economías de aglomeración urbana y todo lo relacionado con las infraestructuras productivas, de servicios y de transporte. El hecho de que el principal puerto y las vías de comunicación más importantes están concentrados en el sur del país determina el mayor desarrollo relativo de Colonia, San José, Canelones y Maldonado por su proximidad con la capital uruguaya, que con su área metropolitana representa la mitad de la población. Sin duda, la diversidad de servicios disponibles es un atractivo para que la gente resida cerca de la costa sur. A su vez, las empresas se sienten atraídas para instalarse en esta zona no solo por el mercado consumidor más amplio, sino también por la mayor oferta laboral, la proximidad al puerto y las infraestructuras de logística más importantes.

Desarrollo local

-¿No podrían las desigualdades territoriales resolverse en la medida que la economía nacional mantenga un ritmo de crecimiento sostenido?

-En la segunda mitad del siglo XX, la economía nacional crecía a una tasa de apenas 1% anual, con períodos prolongados de crisis. Como esa situación preocupaba a académicos y políticos, los problemas de cohesión territorial pasaban a un segundo plano. Aunque hoy parecería ser el momento adecuado para plantearlo, no figura como un punto demasiado fuerte en la agenda pública, donde siempre predominan los temas "macro". No obstante, el Programa Uruguay Integra de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) está trabajando en la cohesión territorial y algunos ministerios están poniendo en práctica algunas políticas distintas para llegar a las zonas más desfavorecidas. A mi juicio, se lograrían mejores resultados en las variables socioeconómicas nacionales si, además de todo lo que se hace, se aplicara un enfoque que considere al territorio y sus especificidades.

-¿Cómo se pueden generar capacidades internas en los territorios más desfavorecidos para generar desarrollo local?

-Los principales ingredientes están en la organización de los actores locales -sociales y económicos, empresarios y trabajadores, sociedad civil e instituciones- y la formación de capital social, lo que requiere además -o como condición previa- la creación de masa crítica de capital humano que alimente el desarrollo local. Hay cuellos de botella en algunos territorios alejados de la costa sur del país que, si no se atacan con esa lógica, difícilmente su población pueda desarrollarse. Por otra parte, no es factible que se puedan lograr resultados positivos solo desde una política nacional de transferencias.

-¿Por qué no es recomendable una inyección de dinero vía transferencias desde los territorios del sur a los menos favorecidos?

-El desarrollo económico local no es un esquema de transferencias o de beneficencia porque eso no apunta a la generación de capacidades para aprovechar las oportunidades que existen en esos territorios. Las transferencias seguramente sean necesarias, pero para generar condiciones de desarrollo endógeno en los territorios, es decir, crear capital humano, capital social, capacidad de organización local. Pero el objetivo debe ser lograr que el territorio, es decir su población y sus actores socioeconómicos, se inserten competitivamente en mercados dinámicos, en un proceso donde lo social y lo productivo deben ir de la mano.

Por eso, hay que apoyar el desarrollo de proyectos competitivos que pasen la prueba del mercado en cada departamento -como, por ejemplo, la producción maderera en Tacuarembó y Rivera- y que se desarrollen sobre la base de relaciones locales productivas y económicas importantes (mano de obra, servicios, proveedores y actividades conexas). El problema de algunas localidades, especialmente en el centro y noreste del país, consiste en que el capital humano es muy escaso, la capacidad de organización y concertación entre los actores es muy baja y, por tanto, las capacidades de desarrollo son mínimas.

Lógica regional

-¿Cómo puede compararse el actual desarrollo de Salto con el de Paysandú?

-Quizás la mejor ejemplificación son las termas que se explotan en ambos departamentos. Salto ha hecho un aprovechamiento intensivo de las fuentes termales, en donde se ofrecen diversos servicios adicionales. En cambio, Paysandú se mantuvo durante mucho tiempo de espaldas al turismo termal porque permaneció atado a su historia de polo industrial.

También hay que señalar que una cosa es la ciudad de Salto y otra es el resto del departamento, que presenta un pobre desarrollo, particularmente la zona este, de basalto superficial. Por otro lado, Paysandú mantiene sus ventajas sobre otros territorios del país porque todavía dispone de un mayor capital social y laboral. Además, cuenta con cierta institucionalidad local, por ejemplo una Agencia de Desarrollo y el Consejo Económico y Social. Se deberían aprovechar esas capacidades para armar un esquema regional con Salto para desarrollar actividades complementarias a mayor escala.

-¿Existe voluntad para desarrollar proyectos de complementación regional en el territorio uruguayo?

-Desgraciadamente, se ha visto en los distintos talleres organizados por la OPP que no existe el concepto de región en Uruguay. Por ejemplo, los departamentos de Tacuarembó y Rivera son el eje de la actividad maderera, pero no hay un sentido de pertenencia a esa región. Lo que no contemplan las unidades administrativo-políticas es que las empresas privadas instaladas en esos departamentos tienen plantaciones en los dos territorios, contratan trabajadores de ambos lados de los límites departamentales y funcionan con una lógica regional. Si el territorio no se adapta a esa escala y no aprovecha esas oportunidades, las empresas se van a abastecer en Montevideo.

Descentralización

-¿En qué medida la cohesión territorial se ha contemplado en la agenda política del país?

-Si bien la política económica de los diferentes gobiernos siempre ha tenido impactos territoriales, la dimensión de la cohesión o el desarrollo territorial nunca ha estado expresamente atendida en el diseño de las políticas. Por ejemplo, el fuerte componente agroexportador en los actuales lineamientos económicos ha beneficiado al interior del país porque se ha invertido en cultivos, se han reforzado las agroindustrias, etc., todo lo cual ha tenido impacto territorial. Sin embargo, eso no se debe al efecto de una estrategia de cohesión territorial, sino al resultado de las políticas macroeconómicas en base a las reglas de juego existentes y la configuración de una demanda internacional muy buena de esos productos. También ocurrió algo similar a mediados del siglo pasado cuando el modelo de sustitución de importaciones tuvo su repercusión en el desarrollo del territorio, que resultó negativo para el interior. Como se atendía al mercado interno, las industrias se concentraban en Montevideo, donde había más población. Lo que quiero decir es que los efectos territoriales siempre han sido un subproducto o consecuencia de una estrategia nacional-sectorial.

-¿Estuvo alguna vez la cohesión territorial presente como una de las grandes preocupaciones del país?

-No. Pero ha sido tema de debate en diferentes ámbitos. Un ejemplo al respecto es la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana Nº 18.567 de 2009, pero solo establece un proceso parcial de descentralización. También hay que reconocer que las capacidades locales en muchos casos no están dadas para impulsar un proceso fuertemente autónomo. Por otro lado, es necesario un mayor convencimiento de la clase política -gobierno y oposición- para generar un proceso más profundo de descentralización. Esto es típico del centralismo del Estado uruguayo.

-¿Cuál es la gran diferencia entre las políticas nacionales de desconcentración y de descentralización?

-La diferencia radica en que la desconcentración se parece más a la creación de sucursales bancarias que apuntan a acercar el banco a la gente. Pero esas agencias deben cumplir todas las directivas de la casa central, incluyendo las estrategias comerciales. En cambio, una descentralización significa que las definiciones de política se toman desde el gobierno central, pero siempre hay un margen para hacer arreglos locales e implementaciones diferentes de determinados temas que pueden ser mucho más productivos y, además, ser consensuados en el ámbito municipal.

En resumen, una política de cohesión territorial adecuada sería crear gradualmente capacidades en los departamentos, de modo que se vaya pasando de la desconcentración a una verdadera descentralización, aunque siempre manteniendo algunos elementos que son parte de la estrategia nacional de desarrollo, a la cual los territorios deben alinearse para contribuir al logro de esos objetivos nacionales.

Ficha técnica

Adrián Rodríguez Miranda, uruguayo, 35 años, es licenciado y magíster en economía por la UdelaR y doctor en desarrollo económico e integración por la Universidad Autónoma de Madrid. Actualmente es investigador profesor adjunto del Instituto de Economía de Facultad de Ciencias Económicas (UdelaR) y coordinador de la Red Iberoamericana de Estudios del Desarrollo. Entre sus trabajos más recientes se destaca "Desarrollo económico en el noreste de Uruguay: articulación rural-urbana y organización productiva".

Falta de capital humano frena el desarrollo

-¿Cómo se podría potenciar al departamento de Artigas que presenta el menor nivel de cohesión territorial de acuerdo con su estudio?

-Tanto en el caso de Artigas como de otros departamentos que tienen dificultades de desarrollo, lo principal es tratar de generar capacidad en el territorio. Me refiero a posibilidades de apoyarse en algunos actores locales que puedan ser líderes -ya sea una sociedad de fomento, una gremial de productores o empresarios locales, algún emprendimiento de dimensiones que funcione en la zona- a efectos de articular un proyecto común de largo aliento.

-¿Qué obstáculos suelen impedir la concreción de esos proyectos?

-Uno de los grandes problemas que afectan a estas regiones es la falta de capital humano. A menudo cuando una empresa se instala en esos departamentos, se encuentra con que no hay disponibilidad de mandos medios. Si bien al gerente se lo trae de Montevideo, no se puede reclutar a los mandos medios de ese modo. No estamos hablando de personas con estudios terciarios, sino simplemente con capacidades técnicas y administrativas de gestión para desarrollar emprendimientos productivos.

-¿En qué medida la carencia de capital humano frena el desarrollo de los territorios más desfavorecidos?

-Algunos estudios de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) muestran que las intendencias y sus departamentos de desarrollo productivo cuentan con escaso personal técnico. Salvo ingenieros agrónomos, abogados, escribanos y médicos, es difícil encontrar otros graduados universitarios. Más importante aún es la falta de agentes promotores locales. Es fundamental la existencia de esos líderes que puedan organizar una agencia de desarrollo, generar un ámbito de trabajo, crear un consejo económico y social, etc. Por lo general, se contrata a un consultor externo por un plazo relativamente corto. A su vencimiento el experto se marcha y los proyectos suelen quedar en la nada. Por lo tanto, hay que promover agentes de desarrollo que sean integrantes de esas sociedades y que puedan impulsar un proceso propio. El gran problema del desarrollo local radica en que es endógeno. Por eso, en la medida que no se generen capacidades internas, continuará la brecha de desigualdad con los territorios de la zona sur.

Paysandú debe asumir nuevos paradigmas productivos

-¿A qué atribuye el progresivo proceso de desindustrialización de Paysandú que, actualmente, afecta a Paylana, una de las últimas grandes fábricas instaladas en ese departamento?

-El polo industrial sanducero fue un caso exitoso de desarrollo local, que se conformó a partir de la radicación de inmigrantes que aportaron capitales o capacidades técnicas a mediados de la década del cuarenta. Simultáneamente, allí se fue creando capital humano en forma sostenida. Por eso, Paysandú mantiene algunas ventajas comparativas importantes con respecto a otros territorios, dado que aún existe una cultura industrial que ofrece mayor disponibilidad de mandos medios y operarios.

El paradigma "fordista" de la gran empresa estaba vigente cuando Paysandú se convirtió en un centro industrial. Pero, a partir de los años setenta, tanto las compañías multinacionales como las empresas locales empezaron a aplicar esquemas de especialización flexible, con tecnologías ahorradoras de mano de obra, esquemas de subcontratación y la "deslocalización" de partes de los procesos productivos en distintos territorios o países. Ante ese cambio de paradigma, Paysandú no supo articular una respuesta local alternativa y quedó atado al pasado, como también le ocurrió a Fray Bentos con el Frigorífico Anglo. Paysandú ha querido reflotar infructuosamente a sus grandes fábricas cuando, en realidad, debió haber buscado otro esquema para reinventarse como territorio. La sociedad sanducera debe asumir cuanto antes que hoy existen nuevos paradigmas productivos y tecnológicos, lo que implica que ya no habrá tres o cuatro empresas gigantes que den empleo a toda la población.

-¿No es factible la reconversión de Paylana y de otros establecimientos industriales en Paysandú?

-Si bien el modelo histórico de desarrollo territorial no se va a repetir, tal vez se puedan reconvertir las empresas de gran porte aplicando los nuevos esquemas productivos. Los sanduceros tendrían que haber actuado con mayor rapidez ante el cambio de paradigma. Dadas las capacidades allí existentes, pudieron haber creado pequeñas y medianas empresas especializadas en moda y diseño de productos diferenciados para vender al exterior, incluso pasando de vender el producto "prenda" a vender servicios y conocimiento para industrias de otros países. Lamentablemente, la velocidad de los cambios en el mundo actual no permite a ningún sector descansarse en la aplicación de un esquema tradicional.