El gasto público se muestra inflexible

HORACIO BAFICO Y GUSTAVO MICHELIN

Las perspectivas de que el nivel de actividad evolucione por debajo de la tendencia en el próximo año y medio tienen cada vez mayor probabilidad de ocurrencia. Es un escenario macroeconómico y de finanzas públicas que va a contrastar fuertemente con el dinamismo de los últimos años que permitió abundancia de recursos financieros. Un freno en el nivel de actividad tendrá un impacto a la baja en la recaudación del sector público; la gran incógnita es cuánto seguirá creciendo el gasto y de qué tamaño será el agravamiento del déficit fiscal del gobierno.

Para las magnitudes involucradas y la prolijidad con que se ha manejado la política de deuda pública, se puede afirmar que el escenario de las necesidades financieras para el año 2012 y buena parte de 2013 no constituye un problema. De todas formas, la política de gasto presupuestal no fue lo suficientemente prudente o anti-cíclica. Por lo tanto, en cuanto se necesite sostener el nivel de actividad o bienestar social con un impulso fiscal, se someterá nuevamente a las finanzas públicas a la necesidad de buscar financiamiento.

El análisis de los componentes de los egresos del sector público y su evolución reciente permite concluir que en el próximo año y medio aumentará el déficit fiscal si se confirma el escenario de nivel de actividad. La señal de alerta surgirá en cuanto se produzca un abuso del gasto público y se sostenga una expansión que comprometa la dinámica financiera a futuro. Algo parecido a lo que se concluye cuando se analiza la evolución del gasto privado: si sigue el consumo basado en endeudamiento no solo se posterga un ajuste sino que lo hace más violento en el futuro de ocurrir un shock negativo para la economía.

TENDENCIA. Los egresos consolidados del gobierno central y de los organismos de seguridad social registran en el último año un marcado ascenso, tal como lo ilustra el Gráfico Nº 1. En 2011 promediaron 28,4% del PIB y se mostraron bastante estables en torno a este valor. Al comenzar el año 2012 se observa una aceleración y pasan al 29% del PIB en el período de doce meses terminados en abril.

Por lo tanto, puede haber una inercia ascendente en términos del PIB que provoque el aumento del déficit fiscal en el resto del año. Para profundizar el análisis de esta posible tendencia se puede descomponer este gasto en sus principales rubros.

En primer lugar, se destacan las remuneraciones del gobierno central y el BPS. En los doce meses a abril suman $ 47.300 millones lo que representa el 5,1% del PIB anual. Es un porcentaje que se ha mantenido relativamente estable porque hasta el momento el salario real promedio y el ingreso de gente a la función pública fueron compensados por el incremento del PIB en términos nominales. El problema es que a futuro el PIB nominal puede enfrentar precios que suban menos que la inflación, como sucedió siempre en la economía uruguaya cuando enfrentó una caída en los precios de exportación.

Hay otras razones por las cuales se puede observar una evolución más intensa en los pagos de sueldos públicos que en el PIB o en la base tributaria. Una de ellas es que el ajuste en el mercado de trabajo para reflejar un menor nivel de actividad económica se realice por cantidades en lugar de precio. En efecto, si es difícil que ajusten los salarios a la baja acompañando los menores precios de venta o la caída en el volumen de negocios, la primera consecuencia es la reducción de horas extras en las empresas y lamentablemente también se observa un menor número de ocupados. Esto implica menos masa salarial y menor PIB.

Esta evolución, en la que el se ajusta en base a una reducción de las cantidades de horas trabajadas en la economía y no se afecta sensiblemente el salario real promedio, tiene un fuerte impacto sobre el gasto en pasividades. En efecto, la indexación de las pasividades al índice medio de salarios determina que el gasto en pasividades seguirá creciendo. El PIB y la recaudación del BPS se van a ajustar a la nueva masa salarial, que no crecerá tanto como el gasto.

El gasto en pasividades en el año terminado en abril se ubicó en el 9,1% del PIB. En el Gráfico Nº 2 se observa que hay una leve suba en relación al nivel de tres años atrás pero es notoria la caída en comparación con los niveles observados previo a las dificultades económicas de 2002 (cercanos al 12% del PIB). Es una de las variables que mayor impacto fiscal puede tener en los próximos años si la crisis internacional llega a afectar el mercado laboral. Además del impacto de los indexadores hay que tomar en cuenta que en recesión hay un aumento adicional en la cantidad de pasividades.

Sueldos y pasividades son los dos componentes tradicionales del sector público que muestran una baja respuesta en los momentos en que se resiente la recaudación. El gasto discrecional por excelencia es la inversión y se le suman los gastos no personales para constituir un 5,3% del PIB en el año a abril de 2012. De ser necesario, estos últimos son los dos conceptos del presupuesto en los que se puede permitir cierta flexibilidad a la baja, pero en los doce últimos meses también sostienen un comportamiento ascendente aunque despreciable en porcentaje del PIB.

En los últimos años, el rubro de gasto que se destaca por la evolución ascendente es el de las transferencias. Se suman en este renglón las asignaciones familiares, el seguro de salud, el seguro de desempleo y las transferencias que hace el gobierno (por ejemplo a los gobiernos departamentales). A este conjunto se le suman las transferencias que hace el BPS a las AFAP todos los meses para alimentar las cuentas de ahorro obligatorio de sus afiliados.

En el Gráfico Nº 3 se observa la evolución reciente de este rubro del gasto, destacándose el pasaje del 4,4% del PIB en 2007 al 7,1% del PIB actual. Si bien el ritmo de crecimiento se enlenteció, igual se observa un incremento año a año. Para la tendencia del gasto público a futuro, el componente que va para las AFAP es el que menos preocupa pues ajusta automáticamente con los ingresos. En la evolución esperada de los demás es donde puede surgir una preocupación y por eso vale la pena repasar cuáles son los componentes.

Las asignaciones familiares y el seguro de desempleo han jugado en el pasado un papel muy importante en la parte baja del ciclo económico. Incluso se les llama a veces "estabilizadores automáticos" porque su participación en el PIB aumenta en momentos de crisis.

La principal razón de que aumenten las transferencias ha sido la instrumentación del nuevo seguro nacional integrado de salud. En el año a abril de 2007, la transferencia para prestaciones de salud se ubicó en el 1,6% del PIB, trepando al 2,8% del PIB en el año terminado en abril de 2012. Es un rubro en el que existen compromisos de seguir aumentando la cantidad de personas cubiertas y fácilmente seguirá su tendencia ascendente de acuerdo a la propuesta del gobierno.

Es un gasto o transferencia nueva pero todo lleva a pensar que se va a comportar en forma rígida con el ciclo económico ya que la cobertura es para proporciones cada vez más grande de la población independientemente de si son activas y con empleo y pagan impuesto al trabajo.

FINANCIAMIENTO. No parecen existir problemas de financiamiento para el gasto presupuestado para 2012 por más que se enlentezca la recaudación. Tampoco lo hay para el año 2013 pero dependiendo del impacto de la crisis se podrá ver un déficit creciente y mayores niveles de vulnerabilidad para la economía.

El resultado primario del sector público surge de la resta entre ingresos y egresos sin considerar los pagos de intereses. Es una medida que da el poder financiero que existe para hacer frente a la deuda pública. En el Gráfico Nº 4 se ilustra cómo en el año a abril de 2012 se revirtió la mejora observada en 2011 y el superávit primario actual es de tan solo 1,4% del PIB.

Para las exigencias actuales de desembolso de intereses y capital de deuda pública, tener un superávit primario bajo no constituye un problema financiero. Incluso, con las reservas disponibles por parte del gobierno central hay un margen de acción frente a un deterioro de este resultado.

La evolución del próximo semestre permitirá avistar cuánto se frena la recaudación y construir las expectativas sobre cuánto va a durar la crisis internacional. Mientras tanto, el gasto público seguirá creciendo más que el PIB y solo decisiones de política fiscal austera en la próxima rendición de cuentas podrán amortiguar esta fuerza.