El fisco y la maldición de las vacas

JUAN DUBRA

Uruguay sigue siendo un país muy batllista en sus ideas sobre la economía y en cuanto al concepto de justicia distributiva. Desde 1900 ha primado la concepción que "la renta" o "la producción" están ahí, que se genera sola, una vez que se tienen los insumos o el capital.

Un reflejo temprano de esta idea es la política tributaria o distributiva de los gobiernos batllistas: si había campo, se producirían vacas, y ponerle al agro impuestos altos y redistribuirlos a la ciudad, no causaría ningún mal. La baja productividad agrícola ganadera de nuestro país hasta el año 2000 se ha atribuido al perverso sistema de incentivos que esa redistribución generaba: si un ganadero tenía una idea sobre cómo su tierra podía producir más, no le interesaba implementarla, porque las rentas serían extraídas por los impuestos. Este esquema impidió la adopción de tecnología y la materialización de inversiones.

Esa creencia batllista de que la producción "pasa", sin importar los incentivos de los empresarios se refleja en la población general. Según el World Values Survey, Uruguay es de los países en el mundo en los cuales la gente más cree que los pobres son pobres por mala suerte, más que por falta de esfuerzo u otras conductas personales. La gente se califica más como de izquierda que en el resto del mundo; considera injusto que una secretaria gane más que otra por hacer las mismas tareas, aunque sea más eficiente y responsable; considera que la competencia es mala y no que incentiva a la gente a trabajar mejor. El uruguayo promedio considera que los ingresos deberían hacerse más igualitarios (aunque en relación al resto del mundo tenemos una buena distribución del ingreso) mientras que el resto del mundo considera que en sus países debería haber más diferencias, para incentivar el esfuerzo individual.

En "A Resource Belief Curse: Oil and Individualism," ("La Maldición de los Recursos Naturales y las Creencias: Petróleo e Individualismo") un trabajo que hice con Rafael Di Tella de Harvard y Robert MacCulloch de Imperial College, exploramos por qué hay una correlación entre la creencia de que "las diferencias de ingreso se deben a suerte, más que a esfuerzo" por un lado y "altos impuestos" o "porcentaje de la población que se considera de izquierda" por otro. En el libro "The Natural Resource Trap" donde aparece el artículo, algunos economistas analizamos por qué los países que tienen mayor abundancia de recursos naturales tienden a tener las peores instituciones (pensemos en Venezuela, Arabia Saudita, o aún en las instituciones de Argentina).

El punto de partida del libro es "¿por qué ha habido recientemente tantas nacionalizaciones de empresas en los sectores de recursos naturales? Y ¿por qué no pueden explotarse en forma eficiente esos recursos en los países subdesarrollados?"

NACIONALIZACIONES. En general, los gobiernos no son buenos empresarios y tampoco son muy aptos para explotar recursos naturales. La recomendación de los economistas es "haga una licitación y venda los derechos a explotar el recurso". El supuesto subyacente es que la empresa invertirá la cantidad óptima, como para maximizar sus beneficios en el largo plazo. Sin embargo, eso asume que la empresa podrá apoderarse de los réditos de su inversión. En América Latina, no ha sucedido a menudo: cuando la cosa va bien y la empresa comienza a recoger los frutos de su inversión, la nacionalizan o le cambian los términos de los contratos. ¿Por qué sucede eso? La pregunta es importante, pues esta situación impide la explotación eficiente de los recursos (un ejemplo reciente y cercano son los cambios de tarifas que aplicó Argentina, que han llevado a una paralización de la inversión en infraestructura).

Para ilustrar el problema, imagine el lector que es un presidente bien intencionado de un país con una mala historia en cuanto a nacionalizaciones. Como sabe de economía, promete a las firmas que participarán en la licitación de (digamos) la explotación de un pozo de petróleo, que no va a nacionalizar su inversión cuando comience a dar réditos. Los inversores, como no están seguros de que usted o su sucesor vayan a cumplir, deben hacer una oferta menor de lo que realmente vale el pozo, para hacer una previsión por el riesgo de expropiación. Digamos que "se sabe" que la explotación del pozo en los próximos diez años vale US$ 2 millones, y que los inversores estiman que para cubrirse del riesgo de expropiación, deben ofrecer US$ 1 millón.

Una vez realizada la subasta, cuando el ganador realizó su inversión y comenzó a producir, el público se da cuenta que el valor del pozo es US$ 2 millones, y no uno, y clamará por la nacionalización, porque las "multinacionales malas" nos están explotando. La presión será aún más fuerte si el precio del petróleo subió, y el valor de la explotación pasa a ser de US$ 4 millones. La presión será difícil de sostener políticamente, y la nacionalización ocurrirá, confirmando las sospechas de la empresa.

CREENCIAS E IMPUESTOS. En nuestro artículo, ilustramos una forma particular del argumento anterior. La hipótesis central del trabajo es que la gente percibe que, en comparación con el sector manufacturero, el ingreso generado en los sectores de recursos naturales depende más de los vaivenes de precios y de la suerte, que del esfuerzo o de la capacidad empresarial.

Si esto es así, los países cuyos ingresos dependen relativamente más de los recursos naturales tenderán a ser más de izquierda y pondrán más impuestos. El nexo corre por dos caminos. Primero, si impuestos altos no distorsionan las decisiones de las firmas (porque el ingreso depende de la suerte y no del esfuerzo o la capacidad empresarial), habrá menos ineficiencias asociadas a mayores impuestos, y como la redistribución sería "más barata" en este sentido, habría más impuestos y redistribución.

También "más recursos naturales" implicarían más impuestos, a través de las creencias y los "valores". La evidencia muestra que a la gente no le gustan las diferencias de ingresos que son "injustas" o "no derivadas de un esfuerzo personal". Si en una economía los recursos naturales son más importantes que en otra, la gente tendrá la percepción de que las diferencias de ingresos en el país son más injustas, y por tanto estará más dispuesta a poner impuestos más altos para redistribuir. En un extremo, si en una economía a la mitad de la gente le lloviera maná del cielo, y a la otra mitad no (y ello no fuera fruto de alguna virtud personal), la gente vería con justicia la redistribución.

En el artículo demostramos empíricamente que esas correlaciones existen: países con alta dependencia de los recursos naturales tienden a ser más de izquierda, y aún dentro de Estados Unidos, la gente es más de izquierda en los estados donde la participación del petróleo es más alta en el producto.

NUESTRO TERRUÑO. Aunque las vacas no son un recurso natural (las trajeron), quizás en algún momento de nuestro pasado tuviera sentido pensar que más o menos producción pecuaria por hectárea era una cuestión de suerte y quizás tuviera sentido redistribuir del campo a la ciudad. O quizás fuera "menos cara" la filosofía batllista que la renta la genera la sociedad y por tanto la producción que emerge es del Estado. Hoy, cuando en el campo, los factores más importantes son las ideas y la inversión (más que la suerte), tener impuestos altos sería injusto e ineficiente por distorsionar, más de lo que distorsionaba antes, la asignación de recursos.