Los pies sobre la tierra

Por Nicolás Lussich | nlussich@seragro.com.uy

Presión tributaria. El agro tiene una carga tributaria similar al resto de los sectores de la economía. En estos días –a raíz de la discusión política referida– técnicos del MGAP y la DGI han revisado "para atrás y para adelante" los números y esa es la conclusión.

El agro aporta en tributos una proporción de su Producto Bruto muy similar a la del resto de los sectores (industria y comercio), cerca de 7%. Ello es coherente con el sistema impositivo vigente –implementado en la Reforma Tributaria (RT), de 2007–, que buscó equiparar a todos los sectores.

¿Cuánto paga la tierra? La Contribución Inmobiliaria es el principal impuesto a la tierra y va a las arcas municipales (unos U$S 63 millones en 2010). Además, los aportes patronales de los productores rurales al BPS no se hacen por la plantilla de trabajadores a cargo, sino por la tierra que se explota, por lo que también operan como impuesto a la tierra (U$S 20 millones en 2010).

Pero queremos destacar algo que no se menciona casi nunca en la discusión pública actual: a partir de la RT, el capital tierra y sus transacciones quedaron sujetos al esquema de impuestos a la renta. O sea que, si una empresa o una persona compra un campo y luego lo vende a mayor valor, debe pagar 25% de esa ganancia (la tasa del IRAE, Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas) y 7% más, si la ganancia no se reinvierte. Si el campo fue arrendado, al venderlo se paga el IRPF (12% de la diferencia entre compra y venta). Dado que la RT es reciente, hay un régimen de excepción para quienes compraron campo antes de esa fecha, que -a la venta- pueden optar por una tasa de 1,5% sobre el valor de venta. Igual pagan.

Asimismo, si un propietario arrienda campo, pagará a la DGI 10,5% de lo que recibe del arrendatario o inquilino (es la tasa del IRPF y se aplica igual que en los alquileres de inmuebles urbanos). Este IRPF ni siquiera fue incluido en el cálculo de la presión tributaria al agro.

El precio de la tierra. En nuestro país la tierra superó los 600 U$S/há promedio a fines de los 90. Luego vino la debacle (devaluación de Brasil, aftosa, crisis financiera) y cayó a casi 300 U$S/há. Uruguay comenzó a salir de la crisis con mucho sacrificio propio y algo de ayuda financiera exterior. Luego irrumpió la poderosa demanda asiática y de otros países emergentes que –en buena hora– llevaron los precios de nuestros productos a niveles récord.

Con ellos subió la tierra, que hoy promedia más de 2.600 U$S/há, según DIEA. Es una de las mejores noticias que presenta la economía uruguaya: la valorización de uno de sus principales recursos. Medidos en valor real, los aumentos son más moderados: el precio de la tierra llegó a caer en términos reales en 2010 (ver Gráfica 1).

La concentración de la tierra. El proceso de concentración de la tierra en Uruguay fue especialmente agudo en las últimas décadas del siglo pasado: con una economía cerrada, pocos mercados e ineficacia en las políticas económicas, era mejor acumular tierra que hacerla productiva: se crecía "para los costados".

El asunto pareció moderarse en la "primavera" de fines de los 90, pero luego vino la crisis de 1999-2002. El campo valía pocos dólares y se abrió la oportunidad de hacer buenos negocios a quienes disponían de capital: muchos inversores extrasectoriales, uruguayos y extranjeros, invirtieron en el campo. Grandes negocios… mirados con el diario del lunes.

Luego llegó el ciclo alcista de precios y demanda, que sigue hasta hoy, y tuvo un doble efecto. Primero, mayor demanda y –seguramente– concentración de tierras, para estructurar empresas de alta escala. Pero, también, mayor precio de los campos, un factor que pone un freno a los procesos de concentración de tierras: según las cifras de DIEA (MGAP) las compra-ventas de tierra (en hectáreas) tuvieron un pico en 2005-2006, para moderarse en los años posteriores (ver Gráfica 2). La misma fuente indica que el precio de la tierra –en dólares– siguió aumentando hasta 2010, pero a tasas más moderadas. DICOSE también aporta datos: el número de empresas que declaraban ganado subió de 48.121 (en 2003) a 51.948 (2009). Las cifras del BPS también son ilustrativas: el número de personas que entonces hacían aportes como patrones rurales pasó de unos 75.000 (2000) a casi 80.000 (2009, último dato disponible).

Distribución de la riqueza. Más impactante aún es la cifra de asalariados rurales que aportan al BPS, que pasaron de unos 81.000 (1999) a 113.000 (2009, un aumento de 40%), por el doble efecto del crecimiento sectorial y de la vigorosa política establecida por el BPS para formalizar el trabajo en el campo. Todo esto conllevó a mejoras sustanciales en las condiciones de trabajo en el agro, aunque aún queda por hacer. El agro no solo aporta por los impuestos que paga, sino también por la multiplicación de actividad económica que despliega (insumos, agroindustria, empleo).

A juzgar por estas cifras, el campo ha distribuido riqueza en forma intensa. En cuanto a la tierra –específicamente– Presidencia comunicó que "en Uruguay la propiedad de la tierra está mucho más concentrada que el ingreso: mientras que el 10% de la población más rica recibe el 30% del ingreso de todo el país, el 10% de los productores más grandes es propietario del 64% de la tierra".

La cifra no parece exacta: hace el cálculo por superficie física, sin tener en cuenta que 1.000 hectáreas de basalto valen bastante menos que 1.000 hectáreas agrícolas en el Litoral, por ejemplo (sin contar el capital que hay arriba de la tierra). Si se corrigiese por este efecto, se mostrará una menor concentración de riqueza del capital tierra.

La extranjerización de la tierra. Ingleses, neozelandeses, estadounidenses, finlandeses, suecos, españoles, franceses, alemanes, chilenos, brasileños y muchos argentinos llegaron a Uruguay en los últimos años, a comprar tierra. No hay datos confiables sobre el proceso en términos cuantitativos, pero el fenómeno rompe los ojos. El Uruguay no discrimina –ni en la tierra ni en ningún otro sector– la inversión extranjera en relación a la nacional, lo cual ha sido beneficioso para una economía que aún presenta muy bajos niveles de ahorro propio.

Algunos extranjeros habrán venido a invertir en tierra con un perfil especulativo (y, por supuesto, no solo extranjeros): es lo que sucede en todos los mercados (finanzas, comercio, industria) cuando comienzan a abrirse oportunidades en un sector; el proceso no es necesariamente malo. Pero parece que los especuladores ya entraron y salieron: hoy la tierra no da para grandes especulaciones, pues es tan cara y la demanda de productos tan alta, que lo único que cabe es producir (crecer "para arriba"). Así lo hacen los extranjeros propietarios de tierras en Uruguay, produciendo leche, carne, madera y -sobre todo- granos.

Pero, si hay más tierra en manos de extranjeros, esto no sólo se debe a la apertura del país y la llegada de inversores vecinos e internacionales. La crisis 1999-2002 dejó por el camino a miles de productores uruguayos que debieron salir del rubro o achicarse, vender campo, vacas y máquinas. No hubo ley de refinanciación ni medidas importantes que moderaran la caída.

Del otro lado del charco, la crisis de 2001 llevó a la recordada "pesificación asimétrica", que permitió a muchos productores argentinos licuar deuda y aprovechar el crecimiento y los mejores precios de los años siguientes. Algunos de ellos llegaron a nuestro país en mejores condiciones que los locales. Institucionalmente, la salida uruguaya de la crisis tuvo virtudes que la ponen a años luz de la argentina, pero a la historia hay que contarla completa.

Recordemos que un número importante de productores uruguayos que hoy tienen tierra provienen de otros sectores (profesionales, comerciantes, industriales). Estos nuevos dueños sustituyeron a muchos de los que estaban desde hace años en el campo.

Así, los procesos de extranjerización y concentración de la tierra no pueden entenderse si no se expone, como factor clave, la crisis 1999-2002 y el tratamiento que la propia sociedad uruguaya dio a su producción rural.

Otro asunto bien diferente es la tendencia global de ciertos Estados a adquirir tierra en otros países. Tiene que ver con la soberanía nacional relativa a otras naciones, y cuáles son sus límites. Son asuntos cuyos criterios se definen según políticas de Estado y tienen poco –o nada– que ver con los impuestos.

La excepción forestal. Si bien tiene algunos puntos en común con las tendencias generales, el sector forestal es excepcional por una sencilla razón: su crecimiento es producto de una política de Estado que lleva más de dos décadas. Uruguay decidió, por unanimidad política, promover la forestación con subsidios, exoneraciones y otros beneficios. Así, locales y extranjeros acumularon tierras y bosques para producir madera. Esta política logró con creces sus objetivos: aumentar y diversificar la producción del agro, descentralizar territorialmente la actividad y crear nuevas industrias.

Ciertamente, algunos proyectos forestales de gran escala necesitan acumular un área mínima económica de montes para ser viables (p.e. las fábricas de celulosa). Esto tuvo un efecto concentrador de la tierra, aunque –aun así– casi la mitad de la madera que va a la planta de UPM es de otros productores.

Mayor aún será la proporción de madera que Montes del Plata (que construirá una planta de celulosa en Punta Pereira) compre a terceros. Hay muchos pequeños y medianos inversores uruguayos que han volcado recursos, no sin contratiempos, en montes forestales, y que esperan estas oportunidades que brindan las grandes empresas.

El caso de Montes del Plata expresa con claridad los beneficios de la concentración de tierras: la empresa es un joint-venture entre la chilena Arauco y la sueco-finlandesa Stora Enso; además, compraron 100.000 hectáreas a los españoles de ENCE.

Se consolidaron varias superficies, para armar una base forestal de gran escala (más de 200.000 hectáreas). Sin ella no habría planta y no estarían creándose los miles de puestos de trabajo en la construcción, ni la actividad agregada para las constructoras sería tal; no habría barcazas para construir en los diques de la Armada, ni nuevas oportunidades para los ingenieros uruguayos, ni otro largo listado de etcéteras, asociados a la nueva planta. Algo similar puede decirse de UPM.

También se requieren escalas mínimas para desarrollar el sector de madera sólida (aserraderos, tableros), en particular en el caso de industrias de gran porte, como la que instaló la estadounidense Weyerhaeuser, una de las grandes propietarias de tierra en Uruguay. Todo lo dicho para Montes del Plata es válido para éste y otros casos.

En los últimos años, en particular con la llegada del Frente Amplio al gobierno, la política forestal ha tenido modificaciones, en su mayoría sensatas: se eliminaron los subsidios, se redefinieron algunos suelos de prioridad y se comenzó a cobrar la Contribución Inmobiliaria a los montes con destino de celulosa (los otros siguen exonerados).

Lo que no ha podido instrumentarse es un esquema de aportes para caminería que sea general y aplicable a todas las áreas forestales. Hoy, cada administración municipal tiene una política propia: Rivera ha acordado bien con las empresas, Cerro Largo las amenaza, Rocha les cobra una tasa inconstitucional y el resto hace lo que puede. Un desorden generalizado, plagado de injusticia, fomentado por la precariedad administrativa de los gobiernos departamentales, con excepciones que confirman la regla.

Latifundio. En el Uruguay 2011 el latifundio no cabe y se bate en retirada. La gran estancia de baja productividad ya no tiene fundamento y, si algún propietario no quiere invertir, seguramente arriende o venda. En todos los casos paga impuestos.

Hoy, el latifundio improductivo -como problema estructural del agro uruguayo- solo aparece en los libros viejos de los 60, 70 u 80. Es un mito: en la realidad del campo no se ven y las excepciones confirman la regla.

Hoy el agro crece "para arriba": apertura, políticas económicas estables y mercados abiertos estimulan a invertir más en la producción, poniéndole a la tierra mejoras, fertilizantes, nuevas pasturas y verdeos.

Ya no es necesario (tal vez nunca lo fue) que el Estado "castigue" a los improductivos: el mercado se encarga, con más agresividad y dureza.

Colonización. Por la otra punta, son los pequeños productores los que están cuestionados, porque su capital se ha valorizado tanto que los puede tentar realizarlo y dejar la producción.

Para enfrentar este problema se requieren políticas públicas específicas. Uruguay tiene una herramienta de política rural y tierras, que es el Instituto Nacional de Colonización.

Si bien no fue ideado para circunstancias como la actual (hoy, comprar tierra y repartirla es carísimo y su efecto colonizador, dudoso), puede tener un rol si se enfoca en los recursos humanos, en las personas que hacen la producción rural, propietarios de campo o no. Si las circunstancias cambian, podría también operar estratégicamente con su cartera de tierras.

Recurso natural renovable. La tierra no es como el petróleo ni el cobre, insólita comparación que hemos visto y leído recientemente, como fundamento para aumentar la carga tributaria al campo (con el argumento de que otros países imponen altas tasas a la extracción minera).

La diferencia es obvia: los minerales (petróleo, cobre) se van agotando en la medida en que se van extrayendo. Contrariamente, a la tierra hay que conservarla y, en la medida de lo posible, mejorar su capacidad de producción, vía manejo, fertilización, rotaciones, paisaje, etc.

Es precisamente en esta línea que trabaja el MGAP: exigir Planes de Uso y Manejo del Suelo, con determinados criterios conservacionistas. Es una experiencia piloto este año, para exigírselos a todos los productores a partir de 2012. El MGAP trabaja con las grandes empresas agrícolas –vaya paradoja– para implementar esta nueva política, que da sus pasos iniciales e implica, lógicamente, mayores costos.

Se trata de una política que anticipa un uso de los suelos que será cada vez más intenso y que, por tanto, precisa el control y apoyo público para su conservación, no precisamente impuestos. Es la diferencia entre anticiparse a los acontecimientos y correr detrás de ellos.

Sin cucos ni sorpresas. Si bien hace un buen tiempo que el presidente Mujica viene planteando el asunto (antes de las elecciones que lo llevaron a la Presidencia ya había manifestado su inquietud por la extranjerización y la concentración, y su intención de "frenarlas"), el impulso de una medida concreta desató la polémica política.

Hay un aspecto de fondo que el Presidente argumenta muy bien: el valor de la tierra refleja la calidad de la sociedad en la que está. Dicho de otra forma: la tierra uruguaya se valoriza si el Uruguay está bien; hay un "valor social" incorporado. Lo mismo puede decirse de los inmuebles urbanos, y de otra serie de valores y capitales.

Sin embargo, concluir a partir de esto que es razonable un impuesto a los "grandes terratenientes" es un salto audaz. Además -como lo han expresado legisladores frentistas, incluso del propio MPP- no se sabe si tendrá el efecto buscado, que es desconcentrar la tierra. Hay quienes sostienen que puede ser el inverso: concentrarla. El impuesto puede "salir por la culata".

Grandes y chicos. Aplicar impuestos a las "grandes empresas" es extremadamente tentador desde el punto de vista político: es fácil y goza de gran aprobación popular. Pero, para el desarrollo del país a largo plazo, puede jugar en contra.

Es que son las grandes empresas del agro las que están en condiciones de aplicar recursos a innovación y desarrollo, de arriesgar en nuevas tecnologías y de fomentar (asunto clave) el desarrollo de las industrias de proveedores. En Uruguay –y en particular en la izquierda- hay una insistencia casi refleja a destacar el aporte de las "cadenas de valor": la industrialización de granos, leche, carnes, en procesos que generan "puestos de trabajo". Se olvida –recurrentemente– que las cadenas de valor van hacia adelante, pero también hacia "atrás", demandando insumos de diverso tipo. Esto constituye oportunidades de desarrollo potentes: industria semillerista, fertilizantes, maquinaria, mejoramiento genético, ingeniería, etc., etc.

Y son las grandes empresas las que con mayor vigor pueden impulsar a estos sectores en el Uruguay, las que pueden hacer investigación y desarrollo, y validación de innovaciones, de lo cual –sin duda- luego se favorecen las medianas y pequeñas.

Síntesis. Entonces: es dudoso que el agro y la tierra estén hoy en un proceso de concentración y extranjerización acelerado. Por otra parte, el agro paga impuestos en proporción similar al resto de los sectores productivos, cosa lógica pues el régimen impositivo se ha equiparado. Además, multiplica riqueza y valor hacia adelante (industria), hacia atrás (insumos) y para los costados (trabajo y empleo).

En cuanto al impuesto propuesto, es difícil ser terminante respecto a su impacto efectivo, aunque todo indica que no tendrá mucho éxito en cumplir sus objetivos y que hay mejores maneras de obtener recursos para infraestructura.